Por Eurico Marcos Diniz de Santi e Lina Santin
1. Introdução: cláusula pétrea e núcleo essencial do pacto federativo
O debate em torno da reforma tributária reacendeu preocupações sobre o impacto da unificação da tributação sobre o consumo no pacto federativo brasileiro. Parte da crítica sustenta que a transferência da competência para tributar bens e serviços a um imposto único administrado de forma centralizada via Comitê Gestor representaria a centralização do poder e a consequente fragilização da autonomia dos Estados e Municípios.
Contudo, essa interpretação ignora a dimensão constitucional e jurisprudencial do conceito de forma federativa de Estado, consagrada como cláusula pétrea no art. 60, §4º, I, da Constituição Federal de 1988 (CF/88).
Inicialmente, cabe ressaltar que o sistema de repartição de competências tributárias da base do consumo, da forma como feita pelo constituinte originário, por si só, pode não garantir os recursos necessários para que o ente federado possa financiar suas próprias atividades, razão pela qual o constituinte originário viu a necessidade de criar mecanismos de participação direta ou indireta na arrecadação, que visam corrigir as desigualdades existentes entre cada ente da Federação, a exemplo das “cotas partes” e dos Fundos de Participação dos estados e dos municípios (art. 159, I, a e b, da CF/88)[1].
Ademais, apesar de exigir algumas características para sua concretização[2], o Estado Federal não contempla um modelo pronto e acabado de descentralização: cada Estado Federal é dotado de atributos e traços próprios. A partilha do poder político, a repartição das competências, o número de entes federados, dentre outras características, varia conforme as peculiaridades da sociedade federada. Daí a afirmação, muito bem ponderada de Fernando Facury SCAFF e Francisco Sérgio Silva ROCHA, no sentido de que “não existe uma forma de Estado Federal, senão formas de Estado Federal”[3].
Sampaio DÓRIA acrescenta que o conceito de Federação não é estático, cristalizado, mas “sensível a flutuações nas estruturas políticas e econômicas de cada nação, modelando o grau das autonomias recíprocas e a extensão de suas competências segundo variáveis ocorrentes em cada etapa de sua história”.[4]
A partir dessa premissa, e em consonância com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), demonstra-se que o núcleo protegido pela cláusula pétrea é a autonomia financeira dos entes federados e que, desde que preservada, alterações nas competências impositivas, no sistema de partilha de receitas ou de gestão centralizada via Comitê Gestor são constitucionais e podem, inclusive, fortalecer a harmonia do nosso federalismo.
No julgamento da ADI 2024, o STF estabeleceu que as limitações materiais ao poder constituinte derivado “não significam a intangibilidade literal” da disciplina original da Constituição, mas apenas a preservação do “núcleo essencial dos princípios e institutos cuja preservação nelas se protege” (BRASIL, STF, ADI 2024, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 27.10.1999).
Na mesma linha, no RE 572.762 (Tema 42), o Tribunal afirmou que a autonomia financeira é condição indispensável para a autonomia política e administrativa, sendo vedada a adoção de políticas fiscais que esvaziem receitas de entes menores por meio de retenção ou manipulação de repasses obrigatórios (BRASIL, STF, RE 572.762, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 18.06.2008).
Ainda, o STF já reconheceu que não há direito a uma “arrecadação potencial máxima” (Tema 653, RE 705.423), mas também veda a “cortesia com o chapéu alheio” quando há manipulação de receitas partilhadas (Tema 42). Esses precedentes demonstram que a Constituição não petrifica o desenho original das competências, mas sim o dever de garantir condições materiais para o autogoverno, garantindo a autonomia financeira.
Essa compreensão ecoa na doutrina: Dalmo de Abreu DALLARI[5] afirma que “dar competência é o mesmo que atribuir encargos”, sendo indispensável assegurar renda própria suficiente, pois do contrário “a autonomia política se torna apenas nominal”. DALLARI conclui que “os entes federados somente exercerão suas próprias competências se tiverem recursos financeiros suficientes para tanto”.
Assim, a substituição do ISS e do ICMS pelo IBS, um imposto unificado de gestão centralizada, não configura afronta à cláusula pétrea se a autonomia financeira for mantida: não há óbice constitucional à mudança de competências desde que preservada a autonomia financeira que é o objetivo final da repartição de competências impositivas.
2. Mitos e realidades sobre a reforma tributária e o federalismo
Mito 1 – Alterar competências tributárias é abolir a forma federativa
Realidade: A forma federativa de Estado não exige a preservação literal do arranjo de competências impositivas da Constituição de 1988. É possível alterar a distribuição de competências e receitas, desde que a autonomia financeira dos entes seja mantida.
Luís Eduardo SCHOUERI[6] entende que a discriminação de competências tributárias não é um requisito de um sistema federal. Para SCHOUERI, o que interessa é que se assegure às pessoas jurídicas de direito público autonomia financeira. Na mesma linha, Flávio RUBINSTEIN[7] destaca que o que se exige para a caracterização de um sistema federal é a adequada repartição de receitas e de atribuições materiais entre os entes-federados. Igualmente, Carlos Augusto DANIEL NETO[8] sustenta que a autonomia financeira prescinde da repartição de competências tributárias e refere-se à capacidade de adquirir receitas, independentemente da vontade dos outros entes.
No nosso entender, a repartição de competências é elemento relevante do Estado Federal, mas não deve ser considerada insuscetível de alterações. Desde que resguardadas respectivas autonomias, especialmente a financeira que é o objetivo final da repartição de competências impositivas, não há óbice constitucional à transferência de competências de um ente federado a outro[9].
Mito 2 – Manter o sistema atual protege o pacto federativo
Realidade: O modelo atual de tributação sobre o consumo no Brasil fragmenta bases, estimula guerra fiscal, acentua desigualdades regionais e enfraquece a autonomia financeira de Estados e Municípios. É complexo, em razão da legislação fragmentada e normas locais conflitantes com as normais gerais; ineficiente também do ponto de vista arrecadatório, face à erosão da base tributável, além de gerar alta litigiosidade, causando insegurança jurídica para os investidores[10].
Tal modelo também é vulnerável às práticas político-fiscais individuais incompatíveis com o próprio Pacto federativo da CF/88, e somado ao aumento das despesas públicas em descompasso com o crescimento das receitas públicas, contribuiu para o agravamento do desequilíbrio fiscal dos entes subnacionais: tem-se assim que o federalismo brasileiro se fragilizou nos últimos anos perante o modelo de tributação sobre o consumo adotado, seja por criar ambiente de disputas em desfavor da necessária harmonia, seja por prejudicar a autonomia financeira dos entes[11].
Tem-se assim que o atual sistema tributário sobre o consumo acabou por corromper as razões originais que deram forma ao modelo federativo brasileiro na CF/88, afetando a harmonia entre os entes e suas autonomias financeiras, demonstrando um conflito entre o direito normativo formal e a realidade das finanças públicas: a forma federativa de Estado brasileiro tal qual idealizada pelo constituinte não corresponde à realidade prática atual.
Mito 3 – A reforma aumentará a dependência política dos entes subnacionais
Realidade: A dependência política decorre das transferências voluntárias e discricionárias, não das transferências automáticas previstas na Constituição. O IBS, se bem regulamentado, reforça o repasse automático e não condicional, blindando os entes contra barganhas políticas.
Mito 4 – Centralizar a arrecadação do IBS via Comitê Gestor enfraquece Estados e Municípios e esvazia o pacto federativo.
Realidade: O que garante a autonomia é a destinação estável e previsível da receita, não o ato físico de arrecadar. Modelos federativos como Alemanha e Austrália adotam IVAs nacionais com arrecadação centralizada, mas repasse automático e vinculante ao ente de destino, preservando a autonomia local. A função central do Comitê Gestor do IBS é operacional: reter créditos para ressarcimento e distribuir a arrecadação ao ente de destino. (art. 156-A, §4º, II) Ou seja, a governança centraliza processos, não recursos; os valores fluem automaticamente segundo regras constitucionais, sem discricionariedade política do órgão, ponto crucial para a autonomia financeira.
Mito 5 – A representação no Comitê Gestor é desproporcional e alguns entes podem ficar sub representados
Realidade: Embora o debate sobre representação seja necessário e legítimo, o ponto decisivo não é “quem levanta a mão” e sim como o dinheiro chega. A Constituição amarrou a distribuição automática ao destino e ao critério populacional na parcela municipal, reduzindo espaço para coalizões políticas definirem “quem recebe”. E mais: cada ente mantém alíquota própria — instrumento típico de autonomia fiscal. A crítica procederia se a reforma trocasse receitas vinculadas por transferências voluntárias; aconteceu o oposto: fortaleceu-se a transferência automática e não discricionária, que é a moeda da autonomia federativa.
Mito 6 – O ICMS e ISS foram engolidos pelo IBS, acabando com a autonomia de estados e municípios
Realidade: A EC 132/2023 criou um imposto de competência compartilhada (IBS), mas preservou alíquotas próprias por ente, mediante lei específica (cada estado e cada município fixa a sua alíquota). Ou seja: há mudança de desenho, não supressão da autonomia — que, na jurisprudência constitucional, se protege naquilo que é nuclear: autonomia financeira. A Constituição agora diz textualmente que “cada ente federativo fixará sua alíquota própria por lei específica” (art. 156-A, §1º, V e VI), sendo a cobrança pelo somatório das alíquotas do estado e do município de destino (inc. VII).
Mito 7 – A extincao do Valor Adicionado Fiscal (VAF) retira dos municípios-produtores os frutos de seu esforço
Realidade: O critério de destino previsto no IBS direciona a receita para o ente onde ocorre o consumo, corrigindo distorções do modelo atual baseado na origem e eliminando a guerra fiscal. De forma mais detalhada, a EC 132 mudou a regra de distribuição da cota-parte municipal para 80% por população, 10% por educação (aprendizagem/equidade), 5% por meio ambiente e 5% igualitários (art. 158, §2º). Isso privilegia que os recursos fiquem onde moram os cidadãos-contribuintes, alinhando arrecadação e demanda por serviços locais. O VAF premiava “onde se produz”, não “onde se vive”. Do ponto de vista cidadão (quem usa escola, posto de saúde, mobilidade), faz mais sentido que a principal chave de rateio municipal seja a população — com janelas para mérito educacional e preservação ambiental. É a tradução fiscal do “princípio do destino”: tributa-se onde se consome e reparte-se segundo onde estão os habitantes que demandam serviço público.
Mito 8 – O critério populacional para distribuição do IBS viola o princípio da equidade e afronta o dever constitucional de reduzir desigualdades regionais e sociais (art. 3º, III da CF).
Realidade: A EC 132/2023 não instituiu um rateio “homogêneo” ou exclusivamente per capita. Conforme explicado no Mito 7, a distribuição adota um modelo híbrido que alia proporcionalidade demográfica a critérios meritórios e de justiça intergeracional. O critério populacional fortalece a cidadania fiscal, pois alinha a arrecadação com a demanda efetiva por serviços públicos onde vivem os contribuintes. Isso reduz distorções do modelo anterior (VAF), que privilegiava o local de produção em detrimento do local de consumo e residência, frequentemente prejudicando municípios com grande população e alta demanda social, mas baixa atividade industrial. Além disso, os percentuais destinados à educação e meio ambiente cumprem função redistributiva qualificada: incentivam melhoria de indicadores sociais e preservação ambiental, canalizando recursos adicionais para políticas públicas estruturantes em regiões mais vulneráveis. Do ponto de vista constitucional, a mudança é compatível com o art. 3º, III, pois não há mandamento de um único critério distributivo, mas sim de mecanismos que, no conjunto, promovam o desenvolvimento equilibrado e a redução das desigualdades. Ao priorizar a alocação de recursos onde estão os cidadãos — e condicionar parte a desempenho social — o novo modelo aproxima arrecadação e gasto público e qualifica a justiça distributiva federativa.
Mito 9 – Estados e Municípios tornam-se apenas gestores operacionais do IBS, esvaziando o princípio da subsidiariedade e o controle local da tributação.
Realidade: O Comitê Gestor do IBS possui atribuições eminentemente operacionais quanto à arrecadação e o controle local da tributação continua presente em aspectos decisivos, especialmente quanto à fixação de alíquotas próprias por lei específica. O princípio da subsidiariedade não é violado quando há coordenação técnica centralizada para eficiência e uniformidade. Ao contrário, a coordenação operacional garante que os entes exerçam suas competências sem conflitos e com segurança jurídica, permitindo-lhes concentrar esforços na definição de políticas fiscais (via alíquota) e na gestão dos recursos recebidos.
Mito 10 – O IBS representa mais centralização política e é um risco à cidadania e ao federalismo
Realidade: A experiência internacional comprova que Estados federativos podem adotar um imposto sobre valor agregado (IVA) sem ferir a autonomia subnacional. O modelo proposto para o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), com incidência no destino, base ampla e não cumulatividade plena, está em consonância com boas práticas internacionais. Ao eliminar incentivos fiscais predatórios e harmonizar legislações, o IVA nacional reduz litígios e estabiliza a arrecadação, reforçando a previsibilidade orçamentária dos entes e eliminando a guerra fiscal. Ao deixar menos espaço para incentivos casuísticos e ao alinhar repartição por população e destino, a reforma aproxima a tributação do cidadão, que é quem consome e paga o tributo, com o respectivo gasto público que o atende, na região onde ele mora. Isso aumenta o controle social e a percepção de legitimidade, reforçando a cidadania fiscal em nosso país.
3. Conclusão
A retórica de que a reforma “apaga” o federalismo brasileiro confunde a essência da cláusula pétrea com sua configuração histórica de 1988. O núcleo protegido é a autonomia financeira dos entes, não a manutenção imutável das competências impositivas originais.
O sistema atual já fragiliza essa autonomia, ao fomentar guerra fiscal, acentuar desigualdades e criar dependência da União. Um IBS bem desenhado, com critério de destino e repasses automáticos, pode fortalecer o federalismo cooperativo, reduzir litígios e promover maior justiça fiscal.
Portanto, a questão central não é resistir à mudança, mas garantir que a transição preserve e amplie a capacidade de autogoverno de Estados e Municípios, pois o federalismo se mede não pela capacidade de arrecadar localmente o tributo, mas pela autonomia financeira e efetividade do exercício das competências constitucionais em benefício da população.
[1] “Existem duas formas de participação de uma pessoa política no produto da arrecadação de outra: a direta e a indireta. A forma direta impõe uma relação simples. Exemplo: os municípios fazem jus a 25% (vinte e cinco por cento) do ICMS do estado arrecadado em seus territórios. A forma indireta põe uma relação complexa: são formados fundos aos quais afluem parcelas de receitas de dados impostos. Depois, são rateados entre os partícipes beneficiários segundo critérios legais preestabelecidos (COELHO, Sacha Calmon Navarro, Curso de Direito Tributário, Rio de Janeiro, Editora Forense, 2004, p. 435).
[2] José Maurício CONTI destaca seis características intrínsecas à formação e organização de um Estado segundo a forma federativa: (i) existência de pelo menos duas esferas de governo; (ii) autonomia das entidades descentralizadas, que compreende autonomia política, administrativa e financeira; (iii) organização do Estado expressa em uma Constituição; (iv) repartição de competências entre as entidades descentralizadas; (v) participação das entidades descentralizadas na formação da vontade nacional; (vi) indissolubilidade. (CONTI, José Maurício. Federalismo Fiscal e Fundos de Participação. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2001, p. 16).
[3] SCAFF, Fernando Facury. ROCHA, Francisco Sergio Silva. Princípios, elementos e conceito do Estado Federal. In RAMOS, Dircêo Torrecillas (Coord.). O Federalista atual: teoria do federalismo. Belo Horizonte: Arraes Editores, 2013, p. 68.
[4] DÓRIA, Antônio Roberto Sampaio. Discriminação de rendas tributárias. São Paulo: José Bushatsky, 1972, p. 10.
[5] DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 33ª Edição. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 259-260.
[6] SCHOUERI, Luís Eduardo. Normas tributárias indutoras e intervenção econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2005. p. 342.
[7] RUBINSTEIN, Flávio. A repartição de competências tributárias no Brasil sob a ótica da teoria normativa do federalismo. In: VASCONCELLOS, Roberto França de. Direito tributário: política fiscal. São Paulo: Saraiva (Série GVLaw). p. 192.
[8] DANIEL NETO, Carlos Augusto. O conceito de autonomia financeira e a obrigatoriedade no exercício das competências tributárias. Revista de Direito Tributário. v. 117. São Paulo: Malheiros, s.d. p. 132.
[9] MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 7ª edição. São Paulo: Saraiva, 2012. p. 143.
[10] AFONSO, José Roberto Rodrigues; LUKIC, Melina Rocha; e CASTRO, Kleber Pacheco de. “ICMS: crise federativa e obsolescência.” Revista Direito GV, São Paulo, v.14, n.3. 2018. Disponível em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/revdireitogv/article/view/78026>. Acesso em: 02.12.2019
[11] MENDES, M. F. Por Que o Brasil Cresce Pouco? – Desigualdade, Democracia e Baixo Crescimento no País do Futuro. Elsevier, 2014.
Referências
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AFONSO, José Roberto Rodrigues; LUKIC, Melina Rocha; e CASTRO, Kleber Pacheco de. “ICMS: crise federativa e obsolescência.” Revista Direito GV, São Paulo, v.14, n.3. 2018.
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário 572.762. Relator Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 18 jun. 2008.
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COELHO, Sacha Calmon Navarro, Curso de Direito Tributário, Rio de Janeiro, Editora Forense, 2004, p. 435
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OCDE. Consumption Tax Trends. Paris: OECD Publishing, 2017.
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VELLOSO, Carlos Mário da Silva. Temas de Direito Público. Belo Horizonte: Del Rey, 1994.
Eurico Marcos Diniz de Santi, diretor-fundador do CCiF, é professor da FGV Direito SP, onde é coordenador do Núcleo de Estudos Fiscais (NEF).
Lina Santin é sócia do Heleno Torres Advogados Associados. Doutoranda pela PUC-SP, Mestre em Direito Tributário pela FGV, cursou LLM em Direito Tributário pelo Insper e Graduação em Direito pela Mackenzie e cursos de curta duração em contabilidade, transfer pricing, dentre outros.
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