Banco Mundial propõe plano para o Brasil que combina impactos fiscais e ambientais

O Brasil tem diante de si uma oportunidade rara de conciliar duas agendas que geralmente caminham separadas: o equilíbrio das contas públicas e a preservação ambiental. Essa é a conclusão do estudo Dois por Um, divulgado pelo Banco Mundial, que analisa como instrumentos tributários podem gerar tanto aumento de arrecadação quanto redução de emissões de gases de efeito estufa.

“Nos últimos meses têm se falado bastante da necessidade de ajuste fiscal e ao mesmo tempo da realização da COP 30 no Brasil e dos impactos das mudanças climáticas. O que o nosso estudo aponta é que existem políticas que poderiam trazer avanços nas duas frentes, ajudando o país a melhorar suas contas públicas e caminhar para a neutralidade climática”, afirma Cornelius Fleischhaker, economista sênior do Banco Mundial e um dos coordenadores do estudo em entrevista exclusiva.

Os dados mostram que o Brasil está bem abaixo dos países desenvolvidos em tributação ambiental. Hoje, o país arrecada apenas 0,7% do PIB com tributos relacionados ao meio ambiente, menos da metade da média da OCDE, que é de cerca de 2%. Em países como Dinamarca e Grécia, esse percentual supera 3%.

“Se olharmos para a arrecadação, fica evidente como o Brasil ainda explora muito pouco o potencial da tributação ambiental. Não temos impostos explícitos sobre emissões ou poluição. O que existe são alguns tributos que funcionam como se fossem ambientais, como o que incide sobre a gasolina, mas, ao mesmo tempo, temos o diesel recebendo benefícios fiscais, o que é praticamente um subsídio aos combustíveis fósseis”.

O Banco Mundial defende que devem ser ampliados os mecanismos de transferências fiscais condicionadas a critérios ambientais. Hoje, muitos municípios já recebem parte do ICMS com base em indicadores ecológicos. O relatório sugere expandir a lógica também para os estados, especialmente os da Amazônia: “É importante que os estados também sejam incentivados e compensados por seus esforços de proteção da natureza e pela provisão de serviços ecossistêmicos”.

Um dos pontos centrais do estudo é a revisão do Imposto Territorial Rural (ITR), considerado hoje ineficaz tanto para fins fiscais quanto ambientais. “O ITR, do jeito que está, não faz diferença nenhuma. A arrecadação média gira em torno de seis reais por hectare, o que é irrisório. Nem ajuda de fato as contas públicas, nem estimula o uso eficiente da terra. Para que cumpra um papel, ele precisa ser reformado, com correção do valor da terra e progressividade Poderia ser compartilhado com os municípios, por exemplo”, explica Cornelius.

A experiência internacional mostra como esse tipo de tributo pode ser relevante. Na Austrália, por exemplo, um imposto semelhante gera mais de 0,5% do PIB. “Se trouxermos isso para a realidade brasileira, estamos falando de cerca de 70 bilhões de reais por ano. É um instrumento com enorme potencial que está sendo desperdiçado.”

Imposto Seletivo

A reforma tributária aprovada em 2023 criou 2 instrumentos relevantes para o tema: o IVA dual e o Imposto Seletivo (IS) sobre produtos nocivos à saúde ou ao meio ambiente. “A criação do Imposto Seletivo foi um passo importante. O problema é que, por decisão política, os combustíveis fósseis ficaram de fora da proposta. É justamente aí que está uma das maiores oportunidades de alinhar ajuste fiscal e sustentabilidade. Não faz sentido excluir esse setor num país que tem compromissos climáticos tão claros”. No Acordo de Paris, o Brasil assumiu o compromisso de reduzir suas emissões de 59 a 67 por cento até 2035 e atingir a neutralidade de carbono até 2050. O estudo mostra que, com as políticas já em curso, o país conseguiria atingir cerca de 50% dessa meta.

Ele detalha ainda a questão do modelo de cobrança. “Quando falamos de combustíveis, o tipo de imposto faz toda a diferença. O modelo ad rem, que cobra por litro, é o mais adequado, porque garante estabilidade na arrecadação e evita distorções. Já o modelo ad valorem, que incide sobre o preço, é muito mais sujeito a oscilações de mercado e pressões políticas. Se o preço sobe, a arrecadação sobe; se cai, a arrecadação despenca. É uma receita instável que não ajuda a política fiscal nem ambiental.”

Por outro lado, Cornelius aponta que o Brasil parte de uma posição muito privilegiada. A matriz energética é mais limpa do que a média global, tem uma longa tradição de biocombustíveis e já reduziu bastante a dependência de carvão e petróleo. “Isso coloca o país à frente em relação a muitas economias emergentes. Mas, quando olhamos para setores como transporte e agropecuária, o desafio ainda é enorme. Esses são hoje os grandes emissores nacionais e, se não forem enfrentados com políticas consistentes, o país não vai conseguir chegar à neutralidade em 2050.”

Cornelius alerta, no entanto, que a tributação ambiental não substitui reformas estruturais do gasto público. “O maior desafio fiscal do Brasil não está na receita, mas no gasto. Previdência, assistência e folha de pagamentos consomem uma fatia cada vez maior do orçamento. O relatório Ajuste Justo, que publicamos em 2017, já mostrava isso de forma clara. A tributação verde pode contribuir, mas ela não resolve sozinha. O país precisa enfrentar a questão das despesas para garantir sustentabilidade fiscal de longo prazo.”

Avaliação de impacto real

Outro ponto de preocupação é a quantidade de incentivos fiscais concedidos sem análise de impacto. “O Brasil concede benefícios a setores como fertilizantes e agrotóxicos sem medir se eles de fato geram retorno econômico ou social. Hoje, cria-se uma renúncia e ela simplesmente continua existindo, ano após ano, sem avaliação destas políticas públicas.”

Para Cornelius, o momento atual reúne condições favoráveis para o Brasil avançar. “Temos uma reforma tributária em andamento e temos compromissos climáticos claros. Isso cria uma janela de oportunidade para o Brasil se tornar um exemplo mundial de como unir ajuste fiscal e sustentabilidade”.

Saiba mais sobre o estudo ‘Dois por Um’:

Reforma previdenciária e controle de despesas obrigatórias.

Tributação verde e ampliação da base fiscal, com eliminação de subsídios ineficientes, revisão de isenções regressivas e tributação de atividades poluentes.

Revisão dos subsídios para a agropecuária, uma das atividades mais poluentes e reforma do Imposto Territorial Rural.

Transferências fiscais ecológicas para estados e municípios

Riscos climáticos e responsabilidade intergeracional

Aumentar a consistência das regras fiscais, reduzindo a rigidez orçamentária.

Reduzir o prêmio salarial do setor público, especialmente recém-chegados e modernização das estruturas de carreira.

Conter o crescimento das despesas previdenciárias, revisando, por exemplo, os privilégios das aposentadorias de militares, tornando o sistema mais justo.

Racionalizar e testar programas passivos de mercado, usando o Abono Salarial para as famílias de renda baixa, o que economizaria até 0,2% do PIB, o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) deve se tornar a primeira linha de financiamento dos pedidos de seguro-desemprego.

Concluir a reforma histórica dos impostos indiretos, com a implantação do IVA, aumentando a eficiência, reduzindo a competição fiscal, mitigando as disputas judiciais e apoiando os pobres por meio de restituições direcionadas do IVA.

Ampliar a base do Imposto de Renda de Pessoa Física, eliminando as isenções e reduzindo as deduções que beneficiam esmagadoramente os ricos.

Aproveitar o Sistema de Comércio de Emissões (SCE) para reduzir as emissões, com limites claros de emissões, cobertura setorial e integração com os mercados internacionais de carbono.

Fortalecer as políticas de redução do desmatamento, com financiamento de órgãos ambientais, proteção florestal consistente em todo o país, transferências fiscais intergovernamentais e transferências fiscais baseadas em resultados.

Apoiar a transição para fontes de energia renováveis.

Viabilizar financiamento para a transição energética.

Tratar das emissões de transportes e combustíveis, considerando suas externalidades, inclusive as emissões de gases de efeito de estufa e a poluição atmosférica, na cobrança de impostos.

Rever as políticas fiscais relacionadas à agricultura, com transferência dos subsídios agrícolas do crédito rural para ferramentas de gerenciamento de riscos, como o Seguro Rural, a fim de ajudar os produtores a lidar com riscos climáticos, inclusive condições climáticas extremas e quebras de safra.

Melhorar o direcionamento do crédito subsidiado no setor agrícola.

Fortalecer o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural como uma ferramenta para a geração progressiva e não distorcida de receitas, com cobenefícios ambientais significativos.

A redução do desmatamento necessita de uma abordagem multifacetada que envolva todas as esferas de governo.

Esta reportagem foi publicada anteriormente na 4ª edição da Revista da Reforma Tributária. Clique aqui para assinar e receber as próximas edições.