Por Marcos Cintra
Em 9 de março, o professor Eurico de Santi, um dos mais consistentes e renomados defensores da atual reforma tributária, surpreendeu com um artigo publicado no Valor Econômico intitulado “O absurdo da convivência de sistemas paralelos de CBS e IBS”.
O artigo sustenta que a convivência de sistemas paralelos de CBS e IBS seria inconstitucional, pois a Constituição teria desenhado ambos como “uniformes”. A argumentação parte de premissa aparentemente sólida: se os 2 tributos devem observar as mesmas regras de fato gerador, base de cálculo, não incidência, sujeitos passivos, imunidades e regimes, então não faria sentido duplicar sistemas de apuração e recolhimento. A conclusão é que essa duplicação violaria princípios como simplicidade, transparência, justiça tributária, cooperação federativa, neutralidade e racionalidade da reforma.
O argumento, contudo, peca ao não perceber a distinção entre IVA dual e IVA partilhado. Essa diferença conceitual não é mero detalhe técnico — é o núcleo do problema que o artigo ignora.
O IVA dual, tal como desenhado na reforma brasileira, compõe-se de dois impostos constitucionalmente autônomos de pleno direito, sob jurisdições distintas: a CBS, de competência federal, e o IBS, de competência estadual e municipal. Neste caso é cediço que cada jurisdição administra seu próprio sistema de arrecadação e cobrança. O IVA partilhado, por sua vez, implica um único imposto cuja receita é distribuída entre entes federativos, mas sob gestão unificada.
Dito isso, surge um grande enrosco.
A Constituição brasileira criou um híbrido problemático: exigiu que CBS e IBS fossem gêmeos univitelinos, “IVAs iguais”, mas manteve-os sob administrações separadas. Essa exigência de identidade material, sem fornecer mecanismos institucionais para garanti-la, gerou um conflito latente que agora se manifesta no artigo do ilustre professor Eurico de Santi. Não se trata de incúria ou imperícia dos operadores que implementam a reforma, mas de uma falha de desenho constitucional que o artigo não aponta.
A literatura comparada sobre IVA distingue claramente entre modelos duais e partilhados. No IVA partilhado, há um único tributo, uma única legislação, uma única administração, à semelhança do IVA alemão. A distribuição de receitas entre entes federativos ocorre por critérios previamente definidos, mas a unidade do sistema é preservada. Canadá adota modelo próximo disso com o HST (Harmonized Sales Tax) em algumas províncias. A União Europeia, embora permita variações entre países membros, mantém princípios harmonizados sob diretrizes comunitárias.
O IVA dual, por sua vez, pressupõe dois tributos independentes, ainda que coordenados. O exemplo clássico é novamente o Canadá, onde o GST federal convive com PSTs provinciais em jurisdições que não aderiram à harmonização. Cada nível de governo mantém autonomia sobre seu tributo. A coordenação, quando existe, é resultado de negociação política, de uma opção.
O Brasil criou algo diverso: dois tributos independentes, mas constitucionalmente obrigados a serem idênticos. A EC 132/23 estabeleceu que CBS e IBS devem observar as mesmas regras em praticamente todos os aspectos relevantes. A intenção foi evitar que contribuintes enfrentassem dois regimes diferentes sobre a mesma operação. O resultado, porém, foi criar uma tensão irreconciliável entre autonomia federativa e uniformidade obrigatória.
A Constituição não estipulou como essa uniformidade seria garantida. Não criou um órgão com poder vinculante para resolver divergências. Não estabeleceu procedimentos de harmonização. Não previu mecanismos de solução de conflitos. Deixou a cargo da legislação complementar e de negociações políticas algo que, na prática, exigiria arquitetura institucional robusta.
Se CBS e IBS são tributos de jurisdições diferentes, cada qual com legitimidade para administrar seu próprio sistema, a exigência de uniformidade cria um dilema: quem define o que é uniforme? Quando a Receita Federal interpreta determinado dispositivo de uma forma e os Estados interpretam de outra, quem prevalece?
Durante os trabalhos da reforma, esse conflito já era previsível para muitos analistas. Mas a pressa em sua aprovação sufocou as dúvidas por mais evidentes que fossem. Estados resistiram à ideia de subordinar-se a normas federais. A União resistiu à ideia de perder controle sobre a arrecadação de seu tributo. O resultado foi o compromisso híbrido: 2 tributos, materialmente idênticos, administrativamente separados. Um arranjo que satisfazia formalmente as partes, mas que continha em si a semente do conflito.
O artigo de Eurico de Santi não dirime o embroglio. Parte da premissa duvidosa de que a uniformidade material bastaria para justificar a unificação administrativa. Mas uniformidade material não elimina a autonomia federativa. Cada ente tem interesse legítimo em preservar sua capacidade de gerir o seu tributo. Submeter Estados a sistema federal, ou submeter União a sistema estadual, implicaria ato de subordinação inaceitável para ambos os lados.
A expressão “manicômio tributário”, usada pelo autor para descrever o risco de litígios, aplica-se melhor ao desenho constitucional que criou a exigência de gêmeos sem prever como fazê-los nascer. Não é a duplicação de sistemas que gera insegurança — é a exigência de identidade sem mecanismo de coordenação.
Esse conflito não é teórico, e abre espaço para que prevaleça a vontade do mais forte. No caso brasileiro, isso significa centralização. A União, com maior capacidade técnica, política e administrativa, tende a impor sua interpretação. Estados e municípios, embora formalmente autônomos, enfrentam desvantagem estrutural na disputa.
O artigo de Eurico de Santi, ironicamente, reforça essa tendência. Ao argumentar que a duplicação de sistemas é inconstitucional, abre caminho para que se defenda a unificação sob controle federal. A referência a “um único órgão nacional para gerir a arrecadação” sugere isso. Mas a Constituição não criou esse órgão. Não atribuiu à União poder sobre o IBS. Não autorizou Estados a intervir na CBS. O desenho constitucional preservou a dualidade administrativa, mesmo enquanto exigia uniformidade material.
A percepção de que isso geraria conflito não é nova. Durante a tramitação da PEC 45/2019, alguns observadores apontaram o risco. O CCiF, organização da qual Santi é fundador, defendeu o modelo. A aprovação do texto, com o desenho híbrido, refletiu o equilíbrio político do momento — não uma solução técnica perfeita.
Agora, quando o conflito emerge, o diagnóstico de “inconstitucionalidade” da duplicação de sistemas surge como tentativa de resolver pela via jurídica o que não foi resolvido pela via política. Mas a “inconstitucionalidade”, se existe, está no desenho que criou a exigência de gêmeos sem prever como produzi-los — não na duplicação de sistemas que a autonomia federativa naturalmente produz.
Perceber o conflito só agora, depois de tudo aprovado, pode ser descrito como incúria — falta de cuidado na análise prévia. Ou como imperícia — falta de conhecimento técnico adequado. Mas a explicação mais provável é política: o desenho foi o que as circunstâncias permitiram. O modelo de IVA dual com uniformidade obrigatória foi o compromisso possível entre federalistas e centralizadores.
A distinção entre IVA dual e IVA partilhado é fundamental para entender a natureza do problema. Se o objetivo era uniformidade total, o caminho era o IVA partilhado — um único tributo, administrado por órgão federativo, com distribuição de receitas. Se o objetivo era preservar autonomia federativa, o caminho era o IVA dual sem exigência de identidade material — 2 tributos coordenados, mas não idênticos. O Brasil escolheu um meio-termo que combina as desvantagens de ambos: perde-se a unidade do IVA partilhado, perde-se a autonomia do IVA dual genuíno.
Agora Inês é morta. A reforma está aprovada. A Constituição está em vigor. A transição começou. Mudar o desenho não será tarefa simples. A solução dependerá de criar, na prática, o que a Constituição omitiu: mecanismos federativos de coordenação que preservem a autonomia sem sacrificar a uniformidade. Se isso será feito, e como, permanece incerto.
Marcos Cintra é doutor em economia pela Harvard University (EUA) e professor-titular e vice-presidente da FGV (Fundação Getulio Vargas). Foi secretário especial da Receita Federal.
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