Por Fernando Gomes Favacho
A Emenda Constitucional nº 132/2023 introduziu, entre outros vetores, o princípio da simplicidade como diretriz estruturante do sistema tributário nacional. A expectativa gerada foi clara: reduzir complexidades históricas e tornar o sistema mais previsível, tanto do ponto de vista material quanto procedimental.
No plano procedimental, entretanto, a regulamentação recente da reforma revela um movimento em sentido oposto.
A Lei Complementar nº 227/2026 promoveu alterações relevantes no Processo Administrativo Fiscal, especialmente no Decreto nº 70.235/1972, com o declarado objetivo de modernização e alinhamento ao Código de Processo Civil de 2015. Entre essas alterações, destaca-se a introdução da contagem de prazos em dias úteis para determinados atos processuais, como impugnações e recursos voluntários.
Isoladamente considerada, a medida é defensável. O problema está na forma como foi implementada.
A nova disciplina não promoveu a substituição integral do regime anterior, mas apenas a sua sobreposição. Com isso, passaram a coexistir, no mesmo sistema, prazos contados em dias úteis, prazos em dias corridos ainda previstos em legislação específica — como a Lei nº 9.430/1996 —, além de prazos regimentais que não foram alterados.
A prometida simplificação material veio acompanhada de uma fragmentação procedimental. O que se pretendia linear tornou-se plural; o que se anunciava uniforme passou a conviver com múltiplos regimes temporais e assimetrias estruturais no sistema recursal.
A disciplina temporal adequada deve cumprir duas funções centrais: evitar a procrastinação indefinida do procedimento — em consonância com a duração razoável do processo (art. 5º, LXXVIII, da Constituição) — e, simultaneamente, assegurar que o sujeito passivo disponha de prazo suficiente e inteligível para exercer sua defesa. A previsibilidade da contagem é, portanto, dimensão essencial da segurança jurídica.
Nesse contexto, a própria necessidade de edição do Ato Declaratório Interpretativo RFB nº 2, de 2026 — que determinou, até 31 de março de 2026, a aplicação simultânea de prazos em dias úteis e corridos, com prevalência do que se encerrasse por último — evidencia a incerteza gerada pelo novo regime. A contagem de prazos deixou de ser uma operação objetiva para se tornar um exercício de comparação entre critérios concorrentes.
Essa fragmentação atinge seu ponto mais sensível no regime do recurso especial.
Historicamente, o recurso especial dirigido à Câmara Superior de Recursos Fiscais seguia um modelo simples e uniforme: prazo de 15 dias corridos, independentemente da matéria discutida. Esse padrão, embora criticável sob a ótica do alinhamento ao CPC, possuía uma virtude central: previsibilidade.
A Lei Complementar nº 227/2026 rompe com esse modelo ao introduzir um regime diferenciado para matérias relacionadas à CBS. Nesses casos, o prazo passa a ser de 10 dias úteis, ao passo que, para as demais matérias, permanece o prazo de 15 dias corridos.
Não se trata apenas de alteração quantitativa. Trata-se da criação de regimes recursais distintos dentro da mesma estrutura processual.
Imagine-se um lançamento que exija CBS, IRPJ e multa isolada, no qual o contribuinte sustente, no recurso, tanto a decadência quanto a ilegalidade da base de cálculo da CBS. Ao interpor o recurso especial, coloca-se a dúvida: aplica-se o prazo de 10 dias úteis, por envolver a CBS, ou o prazo de 15 dias corridos, por abranger matérias que não se limitam à legislação específica da contribuição?
A ambiguidade decorre da própria redação legal, que restringe o regime especial à legislação da CBS, mas não esclarece se isso depende do objeto principal do recurso ou da mera presença da contribuição no litígio.
A existência de múltiplos regimes de prazo amplia significativamente o risco de erro. Diferenças mínimas — de um ou dois dias — podem ser suficientes para comprometer a admissibilidade recursal.
A crítica foi formulada recentemente por ex-conselheiros. Thais de Laurentiis observa que a alteração parcial do regime de prazos tende a produzir um sistema disfuncional, comparável a um “Frankenstein” procedimental. Na mesma linha, Carlos Augusto Daniel Neto e Diego Diniz Ribeiro destacam que a reforma resultou na coexistência de “vários relógios”, com regimes de contagem distintos operando simultaneamente.
A inconsistência do regime de prazos torna-se ainda mais evidente quando confrontada com as diretrizes positivadas pela Lei Complementar nº 225/2026, que instituiu o Código de Defesa do Contribuinte. Ao estabelecer que a administração tributária deve promover a segurança jurídica, reduzir a litigiosidade e adotar meios simples e suficientes para assegurar previsibilidade e eficiência procedimental, o legislador reconhece, em nível sistêmico, a centralidade da clareza e da coerência normativa na condução do processo tributário.
O problema ganha nova dimensão quando se considera o desenho institucional do contencioso do IBS.
O Projeto de Lei Complementar nº 108/2024 estabelece, para o processo administrativo do IBS, a contagem de prazos exclusivamente em dias úteis e atribui ao Comitê Gestor do IBS (CG-IBS) a responsabilidade pela gestão do sistema eletrônico processual e pela disciplina de aspectos operacionais relevantes.
Em tese, esse modelo aponta para maior uniformidade. Na prática, ele introduz um novo centro de produção normativa.
O CG-IBS passa a exercer funções regulatórias que podem influenciar diretamente a dinâmica do processo administrativo, inclusive no que diz respeito à operacionalização dos prazos, à forma de contagem e à prática de atos processuais.
Se não houver coordenação efetiva entre a disciplina federal (CBS), a disciplina do IBS e os atos normativos do CG-IBS, o sistema poderá evoluir para um cenário de sobreposição de regimes, no qual diferentes camadas normativas incidem simultaneamente sobre o mesmo processo.
Esse deslocamento abre espaço para o meta-contencioso: controvérsias que deixam de se concentrar no mérito tributário e passam a incidir sobre o próprio funcionamento do processo.
Um sistema pode até simplificar a tributação — e, ao mesmo tempo, tornar mais complexo o caminho para discuti-la. E, nesse cenário, o processo deixa de ser meio para se tornar objeto: não mais instrumento de solução do conflito, mas o próprio campo de disputa.
Fernando Gomes Favacho é Conselheiro do CARF. Pós-doutorando na USP. Coordenador do IBET Belém.
ARTIGOS: Os artigos escritos pelos “colunistas” não refletem necessariamente a opinião do Portal da Reforma Tributária. Os textos visam promover o debate sobre temas relevantes para o país.
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