Nas últimas semanas participei de alguns debates e palestras sobre a reforma tributária do consumo. Em praticamente todos eles ouvi críticas semelhantes ao novo sistema. Em geral, os argumentos seguem quatro linhas principais.
Primeiro, afirma-se que o projeto aprovado não corresponde ao desenho original da reforma, especialmente quando comparado a modelos extremamente simples de IVA, como o da Nova Zelândia.
Segundo, repete-se a conhecida máxima de que o brasileiro distorce qualquer sistema tributário, de modo que, por mais bem redigida que seja a legislação, sempre haveria espaço para exceções, interpretações criativas e novos litígios.
Terceiro, argumenta-se que o período de transição — no qual coexistirão o sistema atual e o novo modelo — tende a aumentar a complexidade, levando à conclusão de que o sistema “vai piorar antes de melhorar”.
Por fim, muitos sustentam que o contencioso tributário continuará elevado, porque a litigiosidade seria um traço estrutural da cultura tributária brasileira.
Essas preocupações não são totalmente infundadas. Mas é importante contextualizá-las adequadamente.
I. Nem Nova Zelândia, nem caos: o modelo possível
De fato, o Brasil não aprovou um modelo de IVA absolutamente simples, com uma única alíquota e sem exceções, como o sistema neozelandês frequentemente citado como referência internacional.
Em um país federativo, com forte autonomia de entes subnacionais e uma estrutura econômica complexa, isso era previsível. O modelo aprovado acabou se aproximando mais de experiências federativas como Canadá ou Índia, que também adotam sistemas de IVA dual.
Isso, porém, não significa que esse modelo seja necessariamente ineficiente ou incompatível com ambientes econômicos competitivos.
Dados comparativos ajudam a colocar essa questão em perspectiva. No último relatório Doing Business do Banco Mundial (2020), que avaliava 190 economias, o Canadá aparecia na 23ª posição e a Índia na 63ª posição, ambos operando com sistemas de IVA dual. O Brasil, por sua vez, ocupava apenas a 124ª posição.
O contraste torna-se ainda mais evidente no indicador específico de complexidade tributária (Paying Taxes). Nesse critério, o Brasil aparecia na 184ª posição, refletindo um sistema marcado por cumulatividade, fragmentação normativa e elevado contencioso.
A comparação sugere algo importante: o problema brasileiro nunca foi a existência de dois níveis de tributação sobre o consumo, mas sim a ausência de um verdadeiro imposto sobre valor agregado.
Nesse ponto, a reforma representa uma mudança estrutural relevante.
Apesar das concessões políticas inevitáveis, os pilares fundamentais de um IVA moderno foram preservados:
• base ampla de incidência
• direito ao crédito financeiro amplo
• tributação no destino
• apuração transparente em bases líquidas (não cumulativas)
Esses quatro elementos, isoladamente considerados, já representam uma ruptura profunda em relação ao sistema atual.
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II. A mudança estrutural: menos fragmentação normativa
Hoje convivemos com um modelo que combina:
• mais de 5.000 legislações municipais de ISS
• 27 regulamentos distintos de ICMS
• além da complexa estrutura de PIS e COFINS, marcada por regimes paralelos, exceções e inúmeras disputas interpretativas
A reforma substitui essa fragmentação por uma legislação nacional única para o IBS e a CBS, com regras comuns de incidência, crédito e apuração.
Essa uniformização normativa, por si só, representa um salto institucional relevante. O contribuinte deixa de operar em um ambiente regulatório altamente fragmentado, no qual cada ente federativo interpreta e aplica regras próprias.
III. Tributação em bases líquidas e o impacto no contencioso
Outro ponto pouco destacado no debate público é a mudança na lógica econômica da apuração tributária.
O novo sistema reforça dois elementos centrais:
• apuração em bases líquidas, com crédito financeiro amplo
• mecanismos de split payment, que reduzem o risco de inadimplemento na cadeia
Esses instrumentos alteram significativamente os incentivos econômicos que historicamente alimentaram grande parte do contencioso tributário no Brasil.
Hoje, muitas disputas decorrem da tentativa de preservar margens financeiras dentro de cadeias cumulativas ou parcialmente cumulativas. No modelo de IVA pleno, em que o imposto é neutro e recuperável ao longo da cadeia, o ganho econômico dessas disputas tende a diminuir.
Isso não significa que o contencioso desaparecerá — algo irrealista em qualquer sistema tributário complexo. Mas os incentivos estruturais para litígios podem se reduzir significativamente.
IV. Transição: complexidade temporária, mudança permanente
É verdade que o período de transição traz desafios relevantes. Durante alguns anos haverá convivência entre o sistema atual e o novo modelo.
Essa fase exigirá adaptação das empresas, ajustes de sistemas e aprendizado institucional por parte da administração tributária.
Mas essa complexidade é temporária. O sistema atual, ao contrário, apresenta complexidade estrutural e permanente, fruto de décadas de sobreposição normativa, disputas federativas e soluções pontuais.
A transição pode ser difícil, mas ela existe justamente para permitir uma migração gradual para um modelo mais racional.
V. Um avanço possível
A reforma tributária aprovada certamente não é perfeita. Nenhuma reforma dessa magnitude seria.
Mas também é importante evitar um diagnóstico excessivamente pessimista.
O Brasil não saiu do sistema atual para um modelo idealizado. Saiu de um dos sistemas de tributação do consumo mais complexos do mundo para um modelo que preserva os fundamentos essenciais de um IVA moderno.
A adoção de base ampla, crédito financeiro, transparência, tributação por fora do preço na nota fiscal, incidência no destino e legislação nacional uniforme já representa uma mudança estrutural significativa.
Talvez a melhor forma de avaliar a reforma não seja compará-la com o modelo ideal de laboratório, mas sim com a realidade que ela substitui.
Sob essa perspectiva, a conclusão parece clara: a reforma pode não ser perfeita, mas está longe de ser pior do que o sistema atual — e tem potencial para ser substancialmente melhor.
Luiz Roberto Peroba é Sócio/Tax Partner no Pinheiro Neto. Assessora clientes nacionais e estrangeiros de diversas indústrias, tanto em consultoria/planejamento tributário como contencioso, em disputas administrativas e judiciais.
Os artigos escritos pelos “colunistas” não refletem necessariamente a opinião do Portal da Reforma Tributária. Os textos visam promover o debate sobre temas relevantes para o país.
Revista da Reforma Tributária
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