Por Guilherme Venturini Floresti
Em 2023, os Estados renunciaram a cerca de R$ 218,8 bilhões em arrecadação de ICMS, o que corresponderia a 2% do PIB daquele ano. Esses números, levantados pelo economista Plinio Dias Bicalho no artigo “Quantifying the Macroeconomic Effects of Tax Competition: the Brazilian ‘Fiscal War’”, demonstram a magnitude do impacto da Guerra Fiscal no país, um fenômeno que está sob ameaça pela Reforma Tributária.
Com a aprovação da Reforma, os debates têm se concentrado nos impactos empresariais mais tangíveis e imediatos: flutuações da carga tributária, alteração do sistema de obrigações acessórias, os rumos do novo contencioso tributário – temas que por si só já demandam estudos aprofundados e não possuem muito consenso. Contudo, em uma visão mais macro, o que merece atenção é a desestruturação do conceito de Guerra Fiscal como o conhecemos.
“Guerra Fiscal” é, essencialmente, um leilão invertido. Os entes federativos competem por investimentos (geralmente industriais), onde os lances são promessas de menores cargas tributárias. Predominantemente, os leilões são estaduais e os lances se concentram em quem dá a menor alíquota efetiva de ICMS, reduzida por meio de créditos presumidos, alterações na base de cálculo, alíquotas diferenciadas e diferimentos.
Há quem defenda, neste sentido, que ela desconcentrou o parque industrial do eixo Rio-São Paulo. Fábricas foram para as outras regiões, não por conta de ganhos logísticos, mas simplesmente porque o imposto pago era menor. O argumento até possui seu mérito, especialmente considerando que se trata, efetivamente, de uma política industrial mascarada de política tributária. A questão é que eficiência alocativa e renúncia fiscal não costumam ser compatíveis no longo prazo.
Bicalho estimou que, apenas em 2023, os estados renunciaram a 31% de seus direitos de arrecadação de ICMS. Em alguns entes federativos, a concessão de benefícios supera a metade da arrecadação potencial. O Estado do Amazonas, por exemplo, abdicou de 61,37% de seus direitos de arrecadação de ICMS. Já o Paraná, de 52,12%. Mesmo os mercados consumidores (que, em tese, não precisariam fazer uso de tais recursos) também apresentam índices relevantes de renúncia: no Rio de Janeiro a taxa é de 38,43%, e em São Paulo, de 29,89%. Não renunciar acaba sendo uma estratégia perdedora neste cenário.
Em tese, caberia ao Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ) coibir esta competição. Pela regra constitucional, a concessão de benefícios tributários de ICMS dependeria de deliberação unânime dos Estados. Estes, pressionados pelos vizinhos, continuaram a conceder benefícios unilateralmente, ignorando a existência do CONFAZ. Mesmo com o Supremo Tribunal Federal (STF) declarando tal prática inconstitucional em múltiplas oportunidades, os estados seguiram fazendo: o tempo entre a concessão do benefício e a declaração do órgão já justifica a realização dos investimentos.
A solução encontrada por quem foi lesado é igualmente tortuosa: a glosa de créditos. O Estado de destino se recusa a reconhecer o crédito de ICMS gerado por uma operação originada em um Estado que concedeu benefício irregular. No fim do dia, o risco da Guerra Fiscal recai sobre o contribuinte: autuação fiscal com multas de 50% a 100% do tributo glosado, dupla tributação econômica (pagamento reduzido na origem e glosa no destino) e inscrição em dívida ativa. O custo tributário extrapola a carga tributária e atinge também a insegurança jurídica.
Com a Reforma Tributária, este modelo de Guerra Fiscal se altera em dois movimentos. O primeiro é a mudança do modelo de tributação na origem para o modelo de tributação no destino. No sistema atual, o ICMS é arrecadado sobretudo pelo estado de onde a mercadoria sai. No novo sistema, o IBS será cobrado onde o comprador está. Desta forma, quando a arrecadação migra para o destino, não faz mais sentido conceder incentivo na origem.
O segundo é a limitação da capacidade dos entes em conceder benefícios tributários. Salvo os regimes expressamente previstos na LC 214/2025, os novos tributos simplesmente não poderão ser objeto de incentivos fiscais. A única maneira de um estado conceder vantagem tributária será reduzir sua parcela da alíquota de referência do IBS, o que diminui linearmente a arrecadação global do Estado. A impossibilidade de compensar a redução de um produto com o aumento de outro (similarmente ao que os Estados faziam com as alíquotas de ICMS sobre gasolina e energia elétrica antes da edição da Lei Complementar nº 194/2022) torna a Guerra Fiscal ainda mais cara ao orçamento.
Para compensar o fim dos incentivos que historicamente orientaram a localização de indústrias, dois fundos foram criados. O Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais (FCBF), com aportes da União de R$ 160 bilhões entre 2025 e 2032, ressarce empresas que possuam benefícios onerosos de ICMS — aqueles com contrapartidas efetivas em investimentos e empregos. Já o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) substitui a lógica dos incentivos fiscais por investimentos diretos, com aportes que escalonam de R$ 8 bilhões em 2029 a R$ 60 bilhões por ano a partir de 2043, totalizando R$ 630 bilhões em quinze anos. São cifras que parecem grandes, mas que na prática suscitam dúvidas se serão suficientes para todos os beneficiários de benefícios fiscais
Neste contexto, a pergunta inevitável a se fazer é “a Guerra Fiscal acabou?”. Afinal, o que se desenha é o fim de seus principais drivers.
A resposta honesta é: talvez não completamente.
Se por um lado o espaço para criação de incentivos tributários estaduais no âmbito da tributação de consumo diminui, por outro a criatividade fiscal no Brasil nunca foi exatamente escassa. Diferenças de alíquota no ITCMD, por exemplo, já mostram que a competição pode migrar para outros tributos. Municípios podem ampliar a utilização de IPTU e ITBI, instrumentos de atração de investimentos, o que configuraria uma potencial “Guerra Fiscal municipal”.
Para as empresas, o horizonte abrange diversas incertezas, ainda mais que, a despeito da aprovação das leis complementares, muitos pontos ainda são controvertidos. E as perguntas relevantes são todas práticas: o eventual aumento de carga tributária compensa os custos de desmobilizar ativos instalados em determinada região? Foram construídas eficiências operacionais e logísticas que sobrevivem ao fim do benefício? É possível renegociar contratos com fornecedores locais em condições aceitáveis, visando minimizar eventuais aumentos de preços? E quanto aos saldos credores de ICMS perante os Estados, há clareza sobre quais montantes poderão ser utilizados na transição?
O fim da Guerra Fiscal tem sabor agridoce. De um lado, se propõe a encerrar décadas que corroíam a base de financiamento de serviços públicos e surpresas desagradáveis na forma de glosas que atingiam os contribuintes. De outro, põe fim um mecanismo que, com todos os seus defeitos, determinou o espraiamento da industrialização pelo território brasileiro e a política de preços destes produtos industrializados. Não será uma adaptação trivial. Mas, tal qual como qualquer reforma, raramente é.
Guilherme Venturini Floresti é consultor da Tendências Consultoria. Mestrando em Economia pela Fundação Getúlio Vargas (FGV EESP) e Pós-graduado em Direito Tributário pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP), é Graduado em Direito pela Faculdade de Direito de São Bernardo do Campo (FDSBC) e em Ciências Econômicas pela Universidade Federal do ABC (UFABC).
Os artigos escritos pelos “colunistas” não refletem necessariamente a opinião do Portal da Reforma Tributária. Os textos visam promover o debate sobre temas relevantes para o país.
Revista da Reforma Tributária
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