Uma das críticas mais recorrentes às reformas de IVA ao redor do mundo diz respeito ao risco de centralização política. Sempre que um país discute substituir tributos fragmentados por um imposto sobre valor agregado amplo, surge o mesmo argumento: o novo sistema concentraria poder excessivo no governo central e reduziria a autonomia fiscal de estados ou províncias.
Esse debate não é novo. Ele aparece em praticamente todas as experiências internacionais de reforma do consumo. Na Europa, por exemplo, a consolidação do IVA ocorreu dentro de estruturas nacionais fortemente centralizadas. Em outros países federativos, como o Canadá ou an India, a implementação de sistemas de IVA exigiu complexos arranjos institucionais para acomodar os diferentes níveis de governo.
No Brasil, essa preocupação também foi invocada com frequência ao longo da discussão da reforma tributária.
O problema é que esse nunca foi o principal desafio do sistema tributário brasileiro.
O verdadeiro problema: complexidade
Ao contrário de muitos países que discutem reformas de IVA, o Brasil não partia de um sistema simples que corria o risco de se tornar excessivamente centralizado. O ponto de partida era outro: um sistema extraordinariamente complexo, fragmentado e pouco transparente.
A tributação sobre o consumo era distribuída entre diversos tributos — ICMS, ISS, PIS, Cofins e IPI — administrados por diferentes níveis de governo, com bases parcialmente sobrepostas, regimes especiais, benefícios fiscais e uma enorme quantidade de normas infralegais.
O resultado foi um ambiente marcado por três características estruturais:
• complexidade operacional elevada;
• baixa transparência sobre o peso efetivo dos tributos;
• litigiosidade crônica.
Não por acaso, o contencioso tributário brasileiro atingiu dimensões sem paralelo em outras economias relevantes.
Nesse contexto, qualquer reforma minimamente ambiciosa precisava enfrentar antes de tudo o problema da simplicidade e da transparência.
O que a reforma tentou preservar
A reforma do consumo aprovada pela Emenda Constitucional 132 e posteriormente regulamentada pela legislação complementar manteve alguns dos pilares fundamentais dos sistemas modernos de IVA.
Entre eles:
• base ampla de incidência
• não cumulatividade com crédito financeiro
• tributação no destino
• incidência sobre o valor agregado
Esses elementos alteram profundamente a lógica de funcionamento do sistema.
Em vez de múltiplos tributos com bases distintas e cumulatividade parcial, o novo modelo tende a aproximar a tributação brasileira do padrão observado em sistemas de IVA consolidados.
Outro aspecto relevante é o ganho potencial de transparência econômica. A estrutura de incidência dos novos tributos — com separação mais clara entre preço e tributo — tende a permitir maior visibilidade sobre o peso da tributação ao longo da cadeia produtiva.
Essa transparência não é apenas uma questão técnica. Ela tem implicações institucionais importantes e por isso ganhou status de princípio constitucional (art 145, parágrafo 3 da CF). Sistemas opacos dificultam o controle social da tributação e ampliam espaços para distorções e disputas interpretativas. Sistemas mais claros tendem a produzir maior previsibilidade e participação da sociedade no debate.
O IVA dual e o equacionamento da questão federativa
Curiosamente, o modelo adotado pelo Brasil acabou também oferecendo uma resposta ao argumento da centralização.
Em vez de instituir um único imposto nacional, a reforma criou um IVA dual, composto por dois tributos:
• a CBS, de competência federal;
• o IBS, de competência compartilhada entre estados e municípios.
Ambos possuem bases harmonizadas e regras comuns, mas preservam a titularidade federativa das receitas.
Esse desenho institucional permite combinar dois objetivos que muitas vezes parecem incompatíveis: de um lado, harmonização suficiente para reduzir distorções e conflitos federativos; de outro, preservação da autonomia arrecadatória dos entes subnacionais.
Para aqueles que viam na criação de um IVA um risco inevitável de centralização política, o modelo brasileiro acabou oferecendo uma solução intermediária.
O critério relevante de avaliação da reforma
Nesse contexto, o debate sobre a reforma tributária brasileira não deveria se limitar à identificação de paralelos com experiências internacionais específicas.
Reformas dessa natureza inevitavelmente produzem arranjos institucionais próprios, moldados pelas características federativas, econômicas e administrativas de cada país. O ponto central, portanto, não é determinar qual modelo estrangeiro foi replicado, mas avaliar se o novo sistema é capaz de responder às disfunções que historicamente caracterizaram a tributação do consumo no Brasil.
O critério relevante de avaliação passa a estar atrelado à verificação se o novo modelo institucional proporciona um ambiente de maior simplicidade, transparência e previsibilidade em comparação com o sistema anterior.
Caso esses elementos se consolidem ao longo do processo de implementação, a reforma terá contribuído de maneira significativa para a racionalização do sistema tributário brasileiro.
Isso porque o principal problema da tributação do consumo no país sempre esteve associado à fragmentação normativa e à elevada complexidade operacional, e não propriamente à centralização institucional da arrecadação.
Luiz Roberto Peroba é Sócio/Tax Partner no Pinheiro Neto. Assessora clientes nacionais e estrangeiros de diversas indústrias, tanto em consultoria/planejamento tributário como contencioso, em disputas administrativas e judiciais.
Os artigos escritos pelos “colunistas” não refletem necessariamente a opinião do Portal da Reforma Tributária. Os textos visam promover o debate sobre temas relevantes para o país.
Revista da Reforma Tributária
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