Por Enzo Bernardes
A estrutura do contencioso administrativo prevista no PLP 108/2024, segundo projeto que regulamenta pontos centrais da reforma tributária, tende a concentrar maior poder decisório no Fisco em todas as instâncias de julgamento do Comitê Gestor do IBS. A avaliação é da advogada e contadora especialista em tributação, CFO da ROIT, Caroline Souza.
Segundo ela, o desenho institucional do contencioso é desfavorável ao contribuinte desde a primeira instância, seja pela ausência de representantes dos contribuintes, seja pela sistemática de desempate, que se repete ao longo de todo o processo administrativo:
“Basicamente, a nova estrutura do contencioso vai contar com uma primeira instância de julgamento. Essa primeira instância terá dois servidores indicados pelo Estado, ou quatro servidores ao se tratar do DF, e dois indicados pelas administrações dos municípios (dos respectivos estados), e o presidente, que votará apenas em caso de empate. Então, essa primeira instância nem tem representante do contribuinte, o que já é muito penoso do ponto de vista de defesa mais paritária , ou seja, do ponto de vista do contribuinte, a tendência do julgamento é ser favorável ao ente arrecadador”, afirma.
Neutralidade
Sobre esse ponto, o advogado Rodolfo Gregório de Paiva, sócio do Mariz de Oliveira e Siqueira Campos Advogados, defende que o debate exige cautela, pois envolve a própria neutralidade do julgador administrativo. Segundo ele, afirmar que o presidente, por ser representante do Fisco, sempre decidirá em favor do ente arrecadador “coloca em xeque a neutralidade do funcionário público”.
Rodolfo destaca que há diversos casos em que contribuintes vencem processos administrativos com votos de conselheiros do fisco ou até por unanimidade:
“Teoricamente, o julgador tem que ser neutro no julgamento. Tanto que existem casos de processos administrativos, e não são poucos, em que o contribuinte ganha com o voto de um conselheiro do fisco, ou com votação unânime”, afirma.
Desempate
Caroline explica que, mesmo nas instâncias em que há participação formal dos contribuintes, o critério de desempate mantém a vantagem do ente arrecadador, já que a decisão final cabe sempre ao presidente do colegiado, representante do Fisco:
“Em todas as instâncias administrativas de julgamento, o voto de desempate cabe ao presidente, que já é representante do ente arrecadador. Ou seja, a chance de uma decisão pendente ao lado do fisco é gigantesca“, disse.
Na avaliação de Rodolfo, esse modelo revela um paradoxo. Para ele, se a neutralidade do presidente é uma condição concreta, não haveria impedimento para a alternância da presidência entre representantes do fisco e dos contribuintes.
Segundo o advogado, há uma contradição no discurso do Fisco ao afirmar que o presidente é neutro, mas não abrir mão da presidência, o que, na prática, coloca em dúvida essa imparcialidade.
Instância máxima
De acordo com Carol, essa lógica também se aplica à instância máxima do contencioso administrativo, responsável pela uniformização da jurisprudência no âmbito da Câmara Superior do IBS. Ainda que haja representantes dos contribuintes no colegiado, o voto de desempate permanece sob responsabilidade do presidente, o que, na prática, aumenta a probabilidade de decisões favoráveis ao Fisco em detrimento do contribuinte.
Fim do empate
Rodolfo acrescenta que, além do critério de desempate, o novo modelo elimina uma ferramenta hoje relevante para os contribuintes:
“Hoje, quando há empate e o presidente, que já votou, desempata a questão a favor do Fisco, ao menos existe a representação fiscal para fins penais, e as multas são excluídas, pelo menos nos casos tributários. Na Aduaneira não, mas isso podemos deixar de lado por ora, porque estamos falando especificamente de IBS e CBS e não precisamos entrar nesses termos. Apesar de também haver representatividade na Aduaneira, vamos ficar só no IBS, que já é complicado o suficiente. Com o novo modelo, essa ferramenta deixa de existir, porque não há mais empate. Você passa a ter um voto a mais para o Fisco. Com isso, perde-se a justificativa”, afirma.
Judicialização
Para Caroline, esse modelo pode ter reflexos diretos na judicialização tributária: “À medida que o fisco sempre tem um desempate pró-fisco, a tendência é que o administrativo seja mais propenso a ter decisões favoráveis para o ente arrecadador e não para o contribuinte”, afirma.
Ela acrescenta que a situação se torna ainda mais crítica quando um mesmo ente acumula diversas atribuições. Segundo ela, ao discordar das decisões administrativas, o contribuinte acaba enfrentando um ente que, ao mesmo tempo, arrecada tributos, regulamenta, fiscaliza e julga, o que tende a estimular a judicialização e a sobrecarga do Judiciário.
Caroline também alerta para outro ponto que considera “nitroglicerina pura”: o procedimento simplificado do Split Payment, previsto no PLP 108/2024. Nesse procedimento opcional para o ano de 2027, os valores do IBS e da CBS recolhidos pelo adquirente não geram crédito imediato para ele, extinguindo apenas débitos do fornecedor. Na prática, isso significa que o adquirente contribuinte não tem direito à apropriação imediata de crédito, o que pode aumentar disputas e questionamentos judiciais, já que o crédito amplo é financeiro é uma garantia legal.
Na avaliação de Rodolfo, a ausência de paridade em instâncias como a Câmara Nacional de Integração do Contencioso e o Comitê de Harmonização acaba enfraquecendo o equilíbrio previsto nas instâncias ordinárias. Para ele, nesses colegiados o contribuinte é sub-representado ou não tem qualquer participação, o que resulta em uma estrutura que compromete de forma significativa o princípio da paridade.
Ainda segundo Caroline, o desequilíbrio nas decisões administrativas pode acabar deslocando os conflitos para o Judiciário. Ela explica que, na ausência de uma uniformização administrativa entre fisco e contribuinte, a intervenção judicial se torna necessária.
Além disso, destaca que, seja pela inexistência de representantes dos contribuintes em determinadas instâncias, como na primeira, seja pela sistemática de desempate desfavorável ao contribuinte quando há sua participação, a tendência é de manutenção de um contencioso elevado no país sempre que persistirem disputas entre as partes.
Rodolfo avalia que esse desenho institucional tende a elevar o risco de judicialização, mesmo sendo um modelo recente. Segundo ele, quando os órgãos deixam de ser efetivamente paritários, as decisões passam a apresentar um viés fiscalista, o que acaba empurrando os contribuintes para o Judiciário, apesar dos custos e da demora envolvidos nesse tipo de recurso.
Ajustes
Rodolfo avalia que, embora a sanção da norma torne alterações imediatas mais difíceis, ainda há espaço para ajustes ao longo do tempo que poderiam reduzir o risco de desequilíbrio entre Fisco e contribuinte. Entre as sugestões apontadas pelo advogado estão:
Paridade nos colegiados superiores: garantir que a Câmara Nacional de Integração e o Comitê de Harmonização contem com o mesmo número de representantes dos contribuintes e do Fisco, fortalecendo a legitimidade das decisões;
Alternância da presidência: instituir a rotatividade do presidente entre representantes do Fisco e dos contribuintes, como já ocorre no Tribunal de Impostos e Taxas de São Paulo, sem comprometer o julgamento dos processos;
Manutenção de proteção em casos de empate: preservar a exclusão de multas e a não aplicação da representação fiscal para fins penais quando houver empate entre os membros votantes, garantindo que o desempate do presidente não penalize automaticamente o contribuinte.
Segundo ele, essas medidas ajudariam a suavizar os impactos do novo modelo e a preservar a paridade que vinha sendo construída ao longo do contencioso administrativo.
Avanços trazidos pela reforma
Apesar das críticas, Caroline pondera que a reforma também traz avanços: “Por outro lado, acredito que, com uma legislação mais uniforme, como é o caso da LC 214/2025, há uma tendência de redução da diversidade de discussões tributárias. O aspecto positivo é que não será mais necessário discutir, por exemplo, se há ou não direito a crédito, se o bem é ou não insumo, intermediário, como ocorre com ICMS, já que as hipóteses de vedação ao crédito de IBS, são muito restritas. A legislação é bastante ampla em relação ao crédito financeiro”, conclui.
