A Emenda Constitucional nº 132/2023 promoveu a mais profunda transformação do Sistema Tributário Nacional (STN), da tributação sobre o consumo, desde a promulgação da Constituição da República de 1988. Por sua vez, regulamentada em sua primeira etapa, pela Lei Complementar nº 214/2025, a Reforma Tributária instituiu novos tributos: o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e o Imposto Seletivo (IS).
A Reforma Tributária do Consumo (RTC) costuma ser associada à ideia de simplificação. A substituição gradual de tributos, atualmente incidentes sobre o consumo, pelos novos tributos IBS/CBS, aliada à busca por maior uniformidade normativa, pretende enfrentar parte das distorções e complexidades, que historicamente contribuíram para o elevado nível de contencioso tributário no Brasil.
Mas, uma questão merece especial atenção: A Reforma Tributária será capaz de reduzir a judicialização ou apenas modificará a natureza dos conflitos tributários? A resposta não parece estar em simplesmente prever se haverá mais ou menos processos judiciais, ou seja, o que se vislumbra é uma possível mudança no perfil da litigiosidade.
A simplificação pode reduzir conflitos históricos.
O sistema tributário atual, notadamente, é marcado pela multiplicidade de tributos, competências, legislações e interpretações aplicáveis. No campo da tributação sobre o consumo, essa fragmentação produziu ao longo dos anos inúmeras controvérsias envolvendo a regra matriz da incidência, da base de cálculo, do creditamento, da classificação de mercadorias e serviços, das obrigações acessórias e de conflitos entre os próprios Entes federativos.
A Reforma Tributária procura enfrentar parte desse cenário, mediante uma estrutura mais uniforme. Vale dizer, a instituição do IBS e da CBS, estruturados sob uma lógica de não cumulatividade e da tributação no destino, representa uma mudança estrutural em relação ao modelo atualmente existente.
No caso do IBS, a criação do Comitê Gestor, também, pretende contribuir para a uniformização da interpretação e da aplicação da legislação fiscal, além da coordenação das administrações tributárias e da disciplina do contencioso administrativo. Em tese, quanto mais uniforme e previsível for a interpretação das normas, menor tende a ser o espaço para determinados conflitos que hoje chegam ao Poder Judiciário.
Entretanto, simplificar a estrutura tributária não significa eliminar a necessidade de interpretar a legislação. E é justamente nesse ponto que surge o desafio.
A transição poderá criar novas controvérsias.
A implementação da Reforma não ocorrerá de maneira instantânea. Durante todo o período de transição, empresas deverão conviver com diferentes regimes tributários e adaptar seus processos, sistemas, documentos fiscais e controles internos às novas exigências. Essa mudança envolve muito mais do que a substituição de determinadas alíquotas ou tributos.
Além disso, temas relacionados à apropriação e utilização de créditos, à classificação das operações, aos regimes específicos, ao tratamento de determinadas atividades, ao ressarcimento, às obrigações acessórias e à aplicação das regras durante a transição poderão gerar dúvidas relevantes.
Não obstante a substituição gradual de tributos como ICMS, ISS, PIS e Cofins, a Reforma preserva a participação dos diferentes níveis federativos na nova estrutura de tributação do consumo. No caso do IBS, a competência será compartilhada entre Estados, Distrito Federal e Municípios, enquanto a CBS permanecerá sob competência da União.
A judicialização pode mudar de lugar.
Talvez essa seja uma das principais consequências da Reforma tributária, vale dizer, parte das controvérsias atualmente existentes poderá perder relevância à medida que o sistema seja substituído gradualmente; ao mesmo tempo, outras questões poderão ocupar esse espaço.
O debate poderá se concentrar na interpretação das novas regras de creditamento, por exemplo; bem como na classificação de operações, na aplicação dos regimes diferenciados, no cumprimento das obrigações acessórias, no ressarcimento de créditos e na própria interpretação das normas durante o período de transição. Assim, não necessariamente, teremos o desaparecimento do contencioso tributário, mas podemos ter uma transformação do contencioso.
Nesse contexto, a questão central será saber se o novo modelo conseguirá resolver grande parte dessas controvérsias ainda na esfera administrativa, evitando que elas precisem chegar ao Poder Judiciário.
Menos judicialização depende de mais segurança jurídica.
A existência de mecanismos administrativos de solução de conflitos é importante, mas não suficiente. Para que o contribuinte deixe de recorrer ao Judiciário, será necessário que encontre na esfera administrativa respostas previsíveis, coerentes e tecnicamente fundamentadas. A segurança jurídica não significa apenas conhecer o texto da lei, mas também compreender como determinada norma será interpretada e aplicada ao caso concreto.
Nesse aspecto, a arquitetura criada pela Lei complementar nº 227/2026 procura estabelecer mecanismos de uniformização entre o IBS e a CBS, inclusive por meio de estruturas de harmonização e de recursos destinados à uniformização da interpretação. O desafio será fazer com que esses mecanismos produzam, na prática, estabilidade interpretativa e confiança para o contribuinte.
Se, diferentes administrações tributárias interpretarem de maneiras distintas uma mesma situação, a Reforma poderá reproduzir, sob uma nova estrutura, parte dos problemas que pretende superar. Por outro lado, se houver efetiva uniformização, transparência e estabilidade interpretativa, haverá maior possibilidade de prevenção dos conflitos.
O conflito poderá começar antes do processo judicial.
Existe ainda um aspecto menos percebido, quando se discute a judicialização tributária, ou seja, muitos conflitos iniciam na própria operação empresarial. Assim, a exemplo de simples equivoco de classificação, uma informação cadastral incorreta, uma parametrização inadequada do sistema podem produzir consequências fiscais antes mesmo de existir quaisquer discussões formais com o Fisco competente.
A Reforma Tributária amplia a importância da qualidade dos dados e dos documentos fiscais. A própria legislação atribui relevância ao documento fiscal eletrônico e às informações nele prestadas pelo contribuinte. Nesse cenário, a prevenção do contencioso dependerá, inclusive, da capacidade das empresas de adaptar seus processos internos, sistemas e controles às novas regras.
Isso aproxima cada vez mais o Direito Tributário da tecnologia, da governança e do compliance fiscal. A segurança jurídica, portanto, não será construída apenas nos tribunais ou nas repartições fiscais. Ela começará também dentro das empresas.
Afinal, a Reforma aumentará ou reduzirá a judicialização?
Talvez seja prematuro afirmar categoricamente, portanto, que a Reforma Tributária venha produzir uma redução ou aumento global da judicialização. É possível, que ela reduza conflitos estruturais decorrentes da fragmentação do sistema atual e, simultaneamente, produza novas controvérsias relacionadas à interpretação e à implementação dos novos tributos.
Assim, o verdadeiro teste da Reforma será sua capacidade de substituir a incerteza por previsibilidade. Quanto mais clara for a legislação, mais uniforme a regulamentação, mais coerente a atuação administrativa e mais eficientes os mecanismos de solução de controvérsias, menor tende a ser a necessidade de recorrer ao Poder Judiciário.
Por isso, talvez a pergunta mais importante não seja se a Reforma vai aumentar ou reduzir a judicialização. A pergunta é outra: A Reforma Tributária será capaz de criar um sistema suficientemente previsível para que o contribuinte tenha menos motivos para recorrer ao Judiciário?
A resposta será construída durante a própria implementação, e dependerá não apenas das normas que instituíram o novo modelo, mas da qualidade da regulamentação, da atuação do Comitê Gestor do IBS, da Administração tributária, dos Contribuintes e dos profissionais responsáveis por interpretar e aplicar as novas regras adjacentes.
A Reforma Tributária não será verdadeiramente bem-sucedida apenas por substituir tributos ou simplificar estruturas normativas, mas por ser capaz de converter a complexidade em previsibilidade e divergência em segurança jurídica. Afinal, um sistema tributário não se torna mais simples apenas porque suas normas mudam, mas quando essas normas passam a ser compreendidas, interpretadas e aplicadas de maneira coerente.
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REFERÊNCIAS
ALEXANDRE, Leonardo. Reforma tributária deixa pouco espaço para brigas na Justiça sobre tributos, diz juiz federal. Portal da Reforma Tributária, 8 set. 2026. Disponível em: https://www.reformatributaria.com/economia-reforma-tributaria-impactos/reforma-tributaria-deixa-pouco-espaco-para-brigas-na-justica-sobre-tributos-diz-juiz-federal/. Acesso em: 08 out. 2026.
BRASIL. Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023. Altera o Sistema Tributário Nacional e dá outras providências. Brasília/DF. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc132.htm. Acesso em: 08 out. 2026.
BRASIL. Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025. Institui o Imposto sobre Bens e Serviços – IBS, a Contribuição sobre Bens e Serviços – CBS e o Imposto Seletivo. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp214.htm. Acesso em: 08 out. 2026.
BRASIL. Lei Complementar nº 227, de 13 de janeiro de 2026. Institui o Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (CGIBS). Dispõe sobre o Processo Administrativo Tributário do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e sobre a distribuição do produto da arrecadação do IBS aos entes federativos. Brasília/DF: Presidência da República, 2026. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp227.htm. Acesso em: 08 out. 2026.
Ademir de A. Machado é advogado e consultor tributário, especialista em Direito Tributário e Reforma Tributária.
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