Por Tomás Colacino Daudt de Oliveira
A Emenda Constitucional nº 132 introduziu no texto constitucional algo que, até então, era tratado mais como diretriz implícita do que como comando jurídico vinculante: o dever de que o sistema tributário observe, entre outros, o princípio da transparência. A redação do novo § 3º do artigo 145 não deixa margem para dúvida. Transparência deixou de ser apenas vetor interpretativo e passou a integrar expressamente a arquitetura constitucional do sistema tributário. O problema é que, na prática administrativa, a realidade ainda está distante desse novo paradigma.
Um exemplo emblemático é o SAPLI (Sistema de Acompanhamento de Prejuízo Fiscal e Base Negativa), mantido pela Receita Federal. Embora pouco conhecido fora do contencioso tributário, o sistema cumpre função central. Afinal, é nele que a administração consolida os saldos de prejuízo fiscal e bases negativas de CSLL dos contribuintes, elementos que influenciam diretamente a apuração do lucro real, compensações e até amortizações em parcelamentos e transações tributárias.
O SAPLI opera, na prática, como um sistema de efeitos externos, mas de acesso extremamente limitado. Não há regulamentação formal robusta disciplinando seu funcionamento, não existem extratos regularmente disponibilizados via e-CAC e tampouco mecanismos padronizados que permitam ao contribuinte validar previamente os saldos utilizados pela própria Receita em futuras fiscalizações.
Tem-se, portanto, uma situação peculiar: o contribuinte entrega Escrituração Contábil Fiscal (ECF), mantém Livro de Apuração do Lucro Real (LALUR) e Livro de Apuração da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (LACS), observa as normas contábeis e fiscais aplicáveis, mas não possui acesso pleno ao “saldo oficial” efetivamente considerado pela administração tributária. Quando a divergência aparece, ela frequentemente já se materializou em autuação, glosa de compensação ou aumento artificial do passivo tributário.
Não por acaso, há situações em que contribuintes recorrem à impetração de habeas data para acessar informações constantes do SAPLI, circunstância que revela a dificuldade de acesso a dados fiscais que podem influenciar diretamente futuras exigências tributárias.
Esse modelo conflita com o novo parâmetro constitucional.
A positivação expressa do princípio da transparência pela EC 132 não representa mera repetição de um valor implícito já existente. Trata-se de verdadeiro divisor de águas institucional, com potencial de redefinir o próprio modo de atuação da administração tributária. A transparência, nesse novo contexto, não se limita à clareza abstrata das normas tributárias, nem se esgota na publicidade formal de atos administrativos. Ela pressupõe informações acessíveis, inteligíveis e aptas a orientar a conduta do contribuinte.
Esse ponto é relevante porque transparência e publicidade não são conceitos equivalentes. A publicidade administrativa tradicionalmente se satisfaz com a disponibilização formal da informação. A transparência constitucional contemporânea, por sua vez, exige algo mais profundo: inteligibilidade, qualidade informacional e previsibilidade. Em outras palavras, não basta que os dados existam internamente ou possam ser acessados apenas no contexto de uma fiscalização já instaurada. É necessário que o contribuinte consiga compreender previamente os critérios que orientam a atuação estatal e os registros fiscais capazes de afetar sua esfera jurídica.
Diante disso, a opacidade do SAPLI passa a ser especialmente problemática.
A transparência, tal como hoje constitucionalizada, projeta-se diretamente sobre a previsibilidade da atuação fiscal. Isso significa que o contribuinte deve ter condições mínimas de antecipar como a administração interpreta e controla elementos essenciais de sua situação tributária. Sem isso, a relação entre Fisco e contribuinte deixa de ser orientada pela cooperação e passa a reproduzir um modelo de assimetria informacional incompatível com a nova ordem constitucional tributária.
O tema ganha ainda maior relevância porque o controle de prejuízos fiscais não possui apenas dimensão histórica ou contábil. Trata-se de ativo fiscal de enorme impacto econômico, especialmente para contribuintes sujeitos ao lucro real. Divergências internas da Receita acerca desses saldos podem alterar significativamente a carga tributária futura, afetar operações societárias, comprometer transações tributárias e produzir litígios bilionários.
Mais do que isso, a transparência contemporânea não se limita à divulgação de dados, mas envolve também o dever de explicitação das razões que fundamentam a atuação administrativa. Sistemas internos que produzem efeitos concretos sobre a esfera jurídica do contribuinte precisam ser minimamente auditáveis e compreensíveis por aqueles que suportarão seus efeitos.
Não se trata, evidentemente, de negar a importância do sigilo fiscal nem de inviabilizar mecanismos internos de fiscalização. O problema surge quando o contribuinte não consegue compreender como a Receita ajusta e controla saldos que poderão impactar diretamente sua tributação futura.
A questão, portanto, não é eliminar controles internos, mas redefinir seus limites conforme o novo parâmetro constitucional.
Nesse contexto, chama atenção o contraste entre o SAPLI e outros ambientes digitais já disponibilizados pela própria Receita Federal. Hoje, o contribuinte acessa extratos detalhados de débitos, acompanha declarações transmitidas, consulta pendências fiscais e monitora cruzamentos relevantes. Não parece haver obstáculo tecnológico relevante que impeça a disponibilização de extratos estruturados dos saldos de prejuízo fiscal e bases negativas efetivamente reconhecidos pela administração.
A tradição administrativa brasileira historicamente foi marcada pela lógica da reserva e do controle da informação. Em matéria tributária, essa cultura frequentemente se traduz em sistemas internos pouco transparentes, excessiva discricionariedade operacional e baixa previsibilidade decisória. O novo texto constitucional, contudo, aponta em direção oposta, seguindo um modelo de administração tributária baseado em cooperação, previsibilidade e confiança institucional.
A inclusão do princípio da transparência na Constituição parece apontar para uma administração fiscal que opera menos sob a lógica da surpresa e mais sob a lógica da previsibilidade. Se a transparência passou a ser princípio constitucional expresso do sistema tributário nacional, ela não pode permanecer restrita ao plano retórico. Precisa alcançar também os sistemas internos que, silenciosamente, moldam a relação entre Fisco e contribuinte.
Tomás Colacino Daudt de Oliveira é advogado do Daudt, Castro e Gallotti Olinto Advogados.
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