Por Eurico Santi
Este artigo inaugura uma tetralogia no Portal da Reforma Tributária. Ao longo de quatro textos, um para cada inciso do art. 60, § 4º, da Constituição de 1988, pretendo demonstrar uma tese precisa: a Emenda Constitucional 132/2023 não apenas respeitou as quatro cláusulas pétreas, a Federação, o voto, a separação dos Poderes e os direitos e garantias individuais; fortaleceu materialmente cada uma delas, de modo que os avanços que concretizam seus núcleos essenciais não admitem retrocesso. Começo pela mais antiga.
A Federação é a primeira cláusula pétrea da história constitucional brasileira: antes do voto, antes da separação dos Poderes, antes dos direitos individuais, o que o constituinte de 1891 julgou digno de blindagem absoluta foi o pacto federativo, no art. 90, § 4º, que vedava até a deliberação de projetos tendentes a abolir a forma republicano-federativa. O Brasil blindou a Federação cem anos antes de blindar os direitos do cidadão. E, no entanto, nenhuma cláusula pétrea foi tão sistematicamente frustrada na prática.
Figura 1. Dois séculos de federalismo incompleto: entre a coordenação por subordinação e a autonomia com fragmentação, a EC 132/2023 inaugura a quarta via.
A história explica. Durante dois séculos, o federalismo fiscal brasileiro oscilou como um pêndulo entre dois modelos igualmente incompletos. Em 1824, unidade sem Federação: o Império centralizava e as províncias obedeciam. Em 1891, Federação sem cooperação: os Estados ganharam competências e passaram a guerrear entre si, inclusive com tarifas interestaduais. Em 1937 e novamente em 1965-69, coordenação por comando: o centro impôs unidade por subordinação, com o ICM desenhado pela União e a autonomia reduzida a concessão.
Em 1988, o pêndulo voltou ao outro extremo: descentralização ampla, mas sem coordenação na tributação do consumo, com vinte e sete legislações de ICMS e mais de cinco mil e quinhentas de ISS. Douglass North ensina que instituições são as regras do jogo, e que é a sua qualidade, não apenas a sua forma, que determina o desempenho das nações no tempo. As regras do jogo federativo brasileiro sempre forçaram a escolha entre coordenação com subordinação e autonomia com fragmentação. Quando o centro concentrava, havia ordem sem Federação; quando os entes se emancipavam, havia Federação sem ordem.
Figura 2. Da Coroa à cláusula pétrea efetivada: a linha do tempo da Federação brasileira, de 1824 a 2023.
A face contemporânea dessa patologia foi a guerra fiscal. A fragmentação transformou o sistema em balcão de negociações bilaterais: empresa, governo local, incentivo; o privilégio negociado no lugar da regra geral, o patrimonialismo regional travestido de política de desenvolvimento. Denunciei essa deformidade, em coautoria com Isaias Coelho e Rodrigo Spada, ainda em 2016: sem um novo modelo de tributação do consumo, a Federação continuaria devorando a si mesma, Estado contra Estado, e o cidadão pagaria a conta invisível da disputa.
Era a velha assombração federativa: não um inimigo externo ao pacto, mas o pacto voltado contra si próprio. E a assombração tinha uma raiz que o Núcleo de Estudos Fiscais da FGV diagnosticou em 2011, ao investigar por que todas as reformas anteriores haviam fracassado: a carência de confiança entre União, Estados e Municípios, alimentada pela ausência de transparência; sem estatísticas, ninguém sabia quem ganharia e quem perderia com a mudança, e a desconfiança paralisava tudo.
O que exatamente a cláusula pétrea protege? A resposta está na jurisprudência do Supremo e na melhor doutrina. O núcleo protegido não é o desenho de competências de 1988, é a autonomia financeira dos entes como condição do autogoverno: no Tema 42, o STF afirmou que a autonomia financeira é condição indispensável da autonomia política; no Tema 653, reconheceu que não existe direito a uma arrecadação potencial máxima.
Dalmo Dallari adverte que dar competência é atribuir encargos, e que sem renda própria suficiente a autonomia política se torna apenas nominal. Sampaio Dória ensina que o conceito de Federação não é estático nem cristalizado: modela-se segundo as variáveis de cada etapa da história. A Constituição não petrifica a fotografia das competências; petrifica as condições materiais do autogoverno. Cláusula pétrea protege substância, não museu.
Aplicada essa régua, a EC 132/2023 fez o que nenhuma das reformas anteriores conseguiu: rompeu o pêndulo e inaugurou a quarta via da história federativa brasileira, coordenação sem subordinação, autonomia sem fragmentação, unidade sem centralismo. Três engenhos jurídicos realizaram a ruptura.
O primeiro é a competência compartilhada. Todas as tentativas anteriores de reforma fracassaram porque propunham retirar dos Estados o ICMS e dos Municípios o ISS. O desenho da PEC 45 foi exatamente o inverso: aumentou a competência dos entes. Os Estados, que tributavam mercadorias, passaram a tributar também serviços; os Municípios, que tributavam serviços, passaram a tributar também mercadorias. Essa ampliação simétrica homogeneizou as bases e permitiu uma única lei complementar nacional, a LC 214/2025, que é, ao mesmo tempo, norma geral e lei de incidência do IBS. A reforma não entregou as bases subnacionais à União; integrou-as num imposto de base ampla pertencente a Estados e Municípios.
O segundo é a revolução do destino. No modelo anterior, a arrecadação pertencia ao local de produção, o que incentivava a atração artificial de fábricas por renúncia fiscal e apartava a receita do cidadão que suporta o tributo. No novo paradigma, o produto da arrecadação pertence ao Estado e ao Município onde vive quem consome e paga. A riqueza tributária desloca-se para onde está a população que precisa dos serviços públicos: mais de noventa por cento dos Municípios brasileiros ganham receita com a mudança. O destino aproxima quem paga, quem recebe, quem decide e quem vota.
O terceiro é o motor da cooperação: o Comitê Gestor do IBS. Por cento e trinta anos, a cláusula pétrea federativa foi um limite sem instituição: proibia abolir a Federação, mas não criava o órgão que a fizesse funcionar como comunidade de cooperação. O art. 156-B preencheu essa lacuna histórica. Estados, Distrito Federal e Municípios exercem, em conjunto e com representação paritária, a competência compartilhada: editam o regulamento único, uniformizam a interpretação, arrecadam, compensam e distribuem as receitas aos destinos.
E o dado decisivo: o CGIBS pertence à esfera federativa subnacional, sem tutela ou subordinação hierárquica à União, que conserva competência própria e separada sobre a CBS. O Comitê não é um novo Confaz: o Confaz tentava coordenar titulares de competências separadas, e a unanimidade que exigia era a medida da desconfiança entre eles; o CGIBS administra uma competência constitucionalmente una, e a paridade que o estrutura é a medida da confiança institucionalizada. Pela primeira vez, o Município participa, em pé de igualdade, da governança do principal tributo que o financia.
Um quarto engenho, menos comentado, merece registro: a transição como construção de confiança. A ideia que propus em 2016, com Isaias Coelho e Rodrigo Spada, de uma “URV tributária”, inspirada na transição monetária do Plano Real, está no coração do desenho: em vez de trocar o sistema de um dia para o outro, a reforma criou um período de convivência controlada entre o velho e o novo, com o ano-teste de 2026, a substituição gradual entre 2027 e 2033 e a trava de carga que impede o aumento disfarçado da tributação.
A transição longa não é timidez; é método. O diagnóstico do NEF mostrava que as reformas fracassavam porque ninguém confiava em ninguém; a resposta institucional foi dar a todos, entes e contribuintes, o tempo e os dados para verificar, ano a ano, quem ganha, quem perde e quanto. A confiança que faltou por décadas não foi pressuposta; foi projetada.
Há uma pergunta clássica que essa arquitetura responde. Quem vigia os vigilantes? A provocação é de Juvenal: “Quis custodiet ipsos custodes?”. A frase chegou ao imaginário contemporâneo pichada nos muros de Watchmen, a graphic novel de Alan Moore e Dave Gibbons que o cinema popularizou em 2009: guardiões sem controle são o problema que deveriam resolver. O federalismo fiscal anterior tinha essa estrutura: o Senado fixava alíquotas que ninguém lia, o Confaz dava a cada Estado um veto mascarado e a ninguém uma responsabilidade, o Supremo julgava caso a caso uma guerra que não podia encerrar; e o Ozymandias do sistema era o governador que, convencido do próprio bem, concedia por decreto o benefício que a Constituição proibia.
A EC 132/2023 substituiu a vigilância hierárquica pela responsabilização circular da governança em rede: no Comitê Gestor, Estados vigiam Municípios e Municípios vigiam Estados, em paridade; a União, excluída da tutela, harmoniza-se com o Comitê pela via da Receita Federal e é por ele harmonizada; e o cidadão, que recebe a receita no destino e lê a alíquota na nota fiscal, vigia a todos. Em uma mesa paritária, a vigilância deixa de ter dono.
Parte da crítica sustentou que a unificação da legislação, administrada por Comitê, centralizaria o poder e feriria a cláusula pétrea do federalismo. Enfrentei diretamente essa objeção, em coautoria com Lina Santin: ela confunde a essência da cláusula com sua configuração histórica de 1988. A síntese do novo equilíbrio cabe em uma fórmula: uma base, uma lei e um regulamento; mas 5.597 alíquotas possíveis, vinte e sete estaduais e cinco mil quinhentas e setenta municipais, pertencentes aos respectivos destinos. Cada ente preserva a competência exclusiva de fixar, por lei específica, a própria alíquota do IBS. A autonomia deixou de se realizar pela fragmentação legislativa e passou a se realizar pela participação, pela alíquota própria e pela titularidade da receita. Autonomia não é isolamento; é voz, voto e receita.
Eis a nova estatura do federalismo brasileiro, e ela tem consequência jurídica. Incorporadas à Constituição, as concretizações do núcleo federativo tornaram-se irretrocedíveis: a competência compartilhada de Estados e Municípios sobre o IBS, a alíquota própria por lei de cada ente, a titularidade integral da receita no destino, a participação paritária no Comitê Gestor e a ausência de subordinação à União.
Emenda futura que centralizasse o IBS na União, subordinasse o Comitê ao Ministério da Fazenda, suprimisse a alíquota própria ou devolvesse a receita à origem não seria atualização técnica; seria emenda tendente a abolir a forma federativa de Estado, inconstitucional desde a deliberação. O desenho do CGIBS pode ser aperfeiçoado por emenda; a substância federativa que ele realiza, não. É o efeito catraca do pacto: gira para a frente, trava para trás.
Depois de dois séculos de oscilação pendular, o Brasil deixa de ser uma Federação que reparte conflitos para tornar-se uma Federação que compartilha responsabilidades. A cláusula pétrea de 1891 esperou cento e trinta e dois anos por sua instituição; a EC 132/2023 a entregou.
Nos próximos artigos da tetralogia, mostrarei como a mesma reforma qualificou o voto pela cidadania fiscal, efetivou a separação dos Poderes pelo Império da Legalidade e operou, nos direitos e garantias individuais, a virada antropocêntrica que converteu o contribuinte invisível em titular de direitos. A Federação abriu o caminho: foi a primeira a ser protegida no papel, e é a primeira a ganhar, enfim, um corpo inovador.
Eurico Marcos Diniz de Santi é professor da FGV Direito SP, Fundador-Coordenador do Núcleo de Estudos Fiscais (NEF/FGV), idealizador do Projeto Nossa Reforma Tributária, diretor-fundador do CCiF e coautor intelectual do design jurídico da Reforma Tributária do Brasil.
Os artigos escritos pelos “colunistas” não refletem necessariamente a opinião do Portal da Reforma Tributária. Os textos visam promover o debate sobre temas relevantes para o país.
