O QUE PEDE A ACP?
Em 11 de maio de 2026, a Federação das Indústrias do Estado de São Paulo — FIESP ajuizou, perante a 1ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal, ação civil pública para suspender, com efeitos erga omnes, os §§ 1º e 2º do art. 450 da Lei Complementar nº 214/2025 — dispositivo que regulamenta os créditos presumidos de IBS e CBS conferidos à indústria incentivada na Zona Franca de Manaus.
A peça é instruída por parecer e opinião legal do Prof. Eurico Marcos Diniz de Santi (este último elaborado a pedido da ABINEE, com foco na indústria de informática) e por estudo do Departamento de Competitividade e Tecnologia — DECOMTEC da própria autora, no qual se sustenta que o regime regulamentar amplia em 8,1% (bens de consumo), 8,4% (bens intermediários), 11,7% (bens de capital) e 419% (bens de informática) o diferencial competitivo da ZFM em relação ao restante do país.
A pretensão é tecnicamente engenhosa e politicamente datada.
Engenhosa porque escolhe seu inimigo com precisão cirúrgica: não ataca a ZFM frontalmente (a autora insiste em afirmar que “não pretende eliminá-la”), mas tenta desmontar o instrumento regulamentar que efetiva a regra constitucional de manutenção do diferencial. Datada porque chega ao Judiciário no momento em que o próprio Congresso, com base em décadas de estudo técnico-econômico, fechou a equação possível para preservar o programa diante da CBS e do IBS.
Este artigo enfrenta, ponto a ponto, os argumentos da inicial, com base na literatura econômica e jurídica que o debate sobre a ZFM consolidou nas últimas décadas e que, em seus pontos centrais, está do lado oposto à tese sustentada pela Autora da ACP.
O ERRO CATEGORIAL — COMPARAR REGIMES INCOMPARÁVEIS
O eixo metodológico que sustenta a inicial é a tabela do DECOMTEC reproduzida no item 46 da peça: para cada categoria de bem, compara-se um percentual de “diferencial atual” com um percentual de “diferencial novo sistema tributário”, conclui-se pela ampliação e dela se extrai a violação ao art. 92-B do ADCT. O exercício parece simples, mas é, na verdade, vício categorial de comparação.
A tributação anterior do consumo no Brasil — ICMS na origem, PIS/COFINS com regimes monofásicos e cumulativos diversos, IPI com alíquotas diversas e seletivas — é estruturalmente distinta do IVA dual que a EC 132/2023 instituiu.
O ponto é bem conhecido na literatura tributária brasileira: a passagem de uma tributação plurifásica cumulativa para um modelo de imposto sobre o valor acrescido altera o que se mede como “carga tributária efetiva”, porque introduz não-cumulatividade plena, tributação no destino e crédito amplo. Comparar percentuais de carga no regime cumulativo (com efeitos em cascata) com percentuais de carga no IVA (sem efeitos em cascata) é comparar fluxo bruto com efeito líquido — exatamente a confusão metodológica que André Mendes Moreira identifica como típica das críticas mal calibradas aos sistemas de valor acrescido.
Em termos práticos: o número “+419%” para a categoria de bens de informática não mede aumento de diferencial — mede, em larga parte, o efeito contábil de retirar do quadro comparativo a tributação cumulativa anterior (que produzia carga superior à nominalmente declarada) e medir, do outro lado, a tributação não-cumulativa nova (que produz carga inferior à nominalmente declarada para todos os contribuintes do país, inclusive os localizados em SP). Sem o ajuste pela cumulatividade, o número infla; com o ajuste, ele se aproxima do que o constituinte derivado pretendeu preservar.
“NOVO BENEFÍCIO” OU CUMPRIMENTO DO ART. 92-B DO ADCT?
A ACP repete, em vários momentos, a tese de que o art. 450 da LC 214/2025 institui “novo benefício fiscal”, em violação ao art. 156-A, § 1º, X, da Constituição (vedação à concessão de incentivos não previstos no texto constitucional) e ao art. 149-B, III (uniformidade dos regimes específicos). É leitura que ignora a estrutura constitucional do programa.
A ZFM, antes de ser objeto da EC 132/2023, é objeto do art. 40 do ADCT, ou seja, norma constitucional originária, devidamente prorrogada pelo art. 92-A até 2073 e elevada a regime de preservação obrigatória pelo art. 92-B introduzido pela própria EC 132.
Humberto Ávila, em parecer, é cirúrgico ao demonstrar que “a CF/88 não atribui, à Zona Franca de Manaus, um tratamento privilegiado, isto é, um tratamento diferente sem motivo que o justifique. Ao contrário, foi com a finalidade de buscar uma igualdade de fato inexistente, em virtude de desvantagens geográficas e econômicas, que a CF/88 atribui a ela um tratamento jurídico diferente do sistema federativo”. O regime da ZFM, portanto, não é exceção episódica que cabe ao legislador complementar “graduar” conforme a conveniência política do momento: é regime constitucional originário cuja preservação é mandatória.
A ZFM, de modo similar ao Simples Nacional, não pode se constituir em ‘gasto tributário’, ou seja, desvio do sistema tributário de referência, mas se classificar como um regime tributário constitucional alternativo. Se a ZFM é regime alternativo, a regulamentação que apenas converte os instrumentos de incentivo do sistema cumulativo (IPI, PIS/COFINS, crédito-estímulo de ICMS) em instrumento equivalente no sistema do IVA (crédito presumido de IBS e CBS) não institui benefício novo, uma vez que preserva, por imperativo constitucional, o regime existente. Recusar essa conversão é recusar o art. 92-B do ADCT.
Mais grave para a tese da inicial é o aspecto institucional. Os relatórios do Senador Eduardo Braga e do Deputado Reginaldo Lopes, citados na própria ACP, afirmam expressamente que a LC 214/2025 deve “manter o diferencial competitivo assegurado à ZFM”.
O legislador complementar, portanto, não inventou números: definiu percentuais de crédito presumido em escalonamento que reflete a estrutura histórica do incentivo regional (100% para bens de informática e produtos com crédito-estímulo integral de ICMS em 31/12/2023; 90,25% para bens intermediários; 75% para bens de capital; 55% para bens de consumo final). Esse escalonamento corresponde à distribuição empírica do crédito-estímulo de ICMS pela legislação amazonense, nos termos da Lei 2.826/03— base normativa que está expressamente espelhada no inciso IV do § 1º do art. 450, conforme tabela de correspondência abaixo:
A análise comparativa da Lei Estadual nº 2.826/2003 e do Decreto nº 47.727/2023 com o art. 450 da LC 214/2025 demonstra, portanto, que os percentuais de crédito presumido de IBS reproduzem, com fidelidade estrutural, os níveis de crédito estímulo de ICMS já vigentes. Como se vê, na verdade, em diversas categorias, a Reforma Tributária promoveu redução efetiva — não ampliação — do incentivo.
Logo, a premissa da inicial — de que “a Constituição não concedeu um cheque em branco ao legislador para introduzir novos benefícios à Zona Franca de Manaus” — é incorreta no plano abstrato e irrelevante no caso concreto, porque o art. 450 não introduz benefício novo, mas regulamenta a manutenção de diferencial já assegurado.
A NATUREZA CONSTITUCIONALIZADA DA ZFM: DIMENSÃO PROSPECTIVA E SEUS EFEITOS SOBRE A REFORMA TRIBUTÁRIA
O Supremo Tribunal Federal consolidou, ao longo de mais de duas décadas, uma compreensão unívoca sobre a natureza jurídica da Zona Franca de Manaus: trata-se de política pública constitucionalizada, com proteção qualificada que transcende o debate ordinário sobre concessão e revogação de benefícios fiscais.
Na ADI 2.348-MC, rel. Min. Marco Aurélio, o Plenário assentou que se configuram a relevância e o risco de manter-se com plena eficácia diploma que, por via direta ou indireta, implique a mitigação da norma inserta no art. 40 do ADCT — e o fez de forma inequívoca ao suspender medida provisória que excluía a ZFM da isenção de COFINS sobre receitas de exportação, reconhecendo que qualquer redução, mesmo indireta, do arcabouço de incentivos constitui violação ao mandato constitucional de preservação.
Na ADI 310, rel. Min. Cármen Lúcia, o Tribunal enfrentou a questão estrutural da recepção do arcabouço pré-constitucional de incentivos à ZFM e concluiu que o art. 40 do ADCT impôs a preservação desse elenco, restringindo o exercício da competência conferida aos estados no corpo permanente da Constituição de 1988, de modo que os incentivos anteriores à promulgação foram recepcionados com hierarquia constitucional transitória, imunes a revogação pela legislação ordinária.
Dessa jurisprudência extrai-se a conclusão: se a proteção constitucional da ZFM é prospectiva e capaz de excepcionar até princípios constitucionais de aplicação geral, o legislador complementar, ao adaptar os incentivos à nova sistemática tributária criada pela EC 132/2023, dispunha de margem para até mesmo ampliar a proteção caso necessário para garantir a viabilidade da região — o que, aliás, não ocorreu, já que os percentuais do art. 450 da LC 214/2025 reproduzem os mesmos patamares do crédito estímulo anterior, com redução efetiva em diversas categorias como mídias virgens, produtos de limpeza e alimentos industrializados, como visto anteriormente.
O que jamais seria constitucionalmente tolerável — e o que a jurisprudência reiterada do STF proíbe de forma peremptória é o movimento inverso: a diminuição dos incentivos a pretexto de neutralidade tributária, livre concorrência ou qualquer outro princípio geral que o constituinte, conscientemente, decidiu ceder diante da especificidade da ZFM.
Conclui-se, com isso, que a ACP pretende, sob roupagem de defesa da ordem econômica, suspender com efeitos erga omnes a regulamentação que o legislador complementar produziu para cumprir a regra do art. 92-B do ADCT. Procedente, liquidaria por via judicial o diferencial regional que o constituinte derivado preservou. A defesa da ZFM, no momento atual, não pleiteia privilégio, mas requer unicamente o cumprimento do art. 92-B do ADCT, preservando-se os créditos presumidos concedidos à região pelo art. 450 da Lei Complementar 214/25.
Paulo Ricardo Alecrim é sócio-fundador do escritório Alecrim & Costa Advogados, em Manaus, onde atua há mais de 10 anos exclusivamente em direito tributário. Bacharel em Direito, especialista e cursando mestrado profissional em Direito Tributário na FGV-SP, possui ampla experiência em consultoria e contencioso tributário, com destaque para incentivos fiscais na Zona Franca de Manaus. É reconhecido pela Chambers and partners como advogado de destaque na região norte.
Os artigos escritos pelos “colunistas” não refletem necessariamente a opinião do Portal da Reforma Tributária. Os textos visam promover o debate sobre temas relevantes para o país.
