Por Helton Kramer e Caroline Caleffi de Moraes
INTRODUÇÃO
A reforma tributária inaugurou um cenário inédito no sistema constitucional brasileiro ao instituir o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) sob a lógica de um imposto sobre valor agregado dual, com competência atribuída de forma compartilhada entre estados, Distrito Federal e municípios.
A inovação buscou enfrentar distorções históricas da tributação sobre o consumo, simplificando a estrutura normativa e promovendo maior racionalidade arrecadatória. Contudo, a Emenda Constitucional nº 132/2023, ao criar a denominada “competência compartilhada”, também redesenhou as funções inerentes ao poder de tributar, distribuindo-as entre os entes federativos e o Comitê Gestor do IBS, em configuração distinta daquela concebida originalmente pelo constituinte de 1988.
Nesse novo arranjo, a disciplina normativa do IBS passou a concentrar-se, em larga medida, na lei complementar federal, enquanto aos entes subnacionais foi reservada, essencialmente, a definição de alíquotas, cabendo ao Comitê Gestor a administração do tributo, a arrecadação centralizada e a distribuição das receitas.
Essa reconfiguração suscita uma indagação central: há, de fato, uma competência tributária compartilhada, ou o que se verifica é uma centralização funcional incompatível com a autonomia político-financeira dos entes federados?
É nesse contexto que se impõe examinar se a concentração de atribuições no Comitê Gestor e a reformulação da competência tributária de estados, Distrito Federal e municípios se harmonizam com o federalismo cooperativo, expressão da forma federativa de estado protegida como cláusula pétrea pelo art. 60, § 4º, I, da Constituição Federal.
A DISTINÇÃO CLÁSSICA ENTRE COMPETÊNCIA E CAPACIDADE TRIBUTÁRIA ATIVA E COMO O IBS DESAFIA ESSES CONCEITOS
A competência tributária prevista na Constituição Federal pode ser entendida como a atribuição conferida à União, estados, municípios e Distrito Federal para instituir determinados tributos por meio de lei. Conforme Carrazza (2008), se trata da aptidão para criar, in abstrato, tributos.
A competência tributária, portanto, não se confunde com a mera capacidade de arrecadar tributos. Essa distinção é relevante porque a competência consiste na faculdade de instituir e disciplinar a matéria tributária, traduzindo poder normativo de caráter indelegável e indisponível. Diversamente, a capacidade de cobrar, fiscalizar e executar a legislação tributária pode ser atribuída a outros sujeitos, hipótese em que se está diante da denominada capacidade tributária ativa.
Em outras palavras, significa dizer que o exercício da competência tributária é a criação de uma hipótese que prevê um fato de conteúdo econômico, enquanto a capacidade ativa é o direito subjetivo público de exigir determinada quantia de dinheiro do contribuinte.
Feitas tais considerações, observa-se que no Brasil, a competência tributária é exercida de forma concorrente entre os entes da federação, tal qual se extrai de uma breve leitura do art. 24 da Constituição Federal, desse modo, tem-se que o constituinte colocou à disposição da União a competência de legislar normas gerais, cabendo aos estados, Distrito Federal e municípios, a competência suplementar ou plena (caso não existam regras gerais).
No entanto, a Emenda Constitucional nº 132/2023 reformula a regra de repartição de competências ao adotar apenas duas espécies de tributos sobre o consumo, quais sejam, o IBS e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), as quais foram incluídas nos arts. 156-A e 195-V da Constituição Federal.
Dessa forma, se antes estados, municípios e Distrito Federal dispunham de esferas próprias de competência tributária, sem sobreposição entre si, salvo em hipóteses excepcionais, com a reforma tributária passou-se a instituir, no âmbito do IBS, um regime de competência compartilhada entre esses entes. Rompeu-se, assim, com a sistemática concebida pelo constituinte originário, pois já não se trata propriamente de repartição de competências, mas de verdadeira sobreposição de competências (SCHOUERI, 2026).
Na lógica do IBS também não há correspondência entre o ente competente para criação do imposto e os destinatários dos recursos arrecadados, tendo em vista que coube à União a criação de Lei Complementar para instituir o Imposto sobre Bens e Serviços, embora o produto da arrecadação seja partilhado entre estados, Distrito Federal e municípios.
Para tanto, o Comitê Gestor é proposto como um “Super-Ente”, vez que ficará responsável pela gestão financeira dos estados, municípios e Distrito Federal, na medida em que o poder de tributar é retirado da titularidade exclusiva dos entes federativos, passando a este órgão centralizador (SANTOS, 2026).
Nesses moldes, verifica-se que o exercício da competência compartilhada entre estados, Distrito Federal e municípios se restringirá à definição de alíquota do imposto de bens e serviços, cabendo ao Comitê Gestor a distribuição do produto dos recursos oriundos do imposto, conforme art. 156-A, § 4º da CF, o que será melhor detalhado a seguir.
CENTRALIZAÇÃO OPERACIONAL DO COMITÊ GESTOR E ANÁLISE CONSTITUCIONAL DA COMPETÊNCIA COMPARTILHADA
Considerando que a instituição do IBS é de competência reservada à União por meio de Lei Complementar, e tendo em vista que aos demais entes cabe apenas a definição de alíquotas, não é possível afirmar que há uma competência compartilhada propriamente dita, já que se trata de um poder preponderantemente exercido pela União. Aliás, se a competência federal é exclusiva para definição de todos os elementos constitutivos da obrigação tributária, resta aos demais entes somente a preferência à fixação de percentuais que irão receber do produto do arrecadado (CASSIANO, 2024).
A rigor, aquilo que a emenda 132/23 descreve como competência compartilhada, não se trata de competência, mas de coisa diversa, uma vez que a competência tributária para instituir o IBS pertence à União, e de forma subsidiária também caberá à União definir as alíquotas caso os demais entes não o façam, isto é, a competência compartilhada atribui aos estados, municípios e Distrito Federal somente a prioridade de definir alíquotas, nada mais.
Nessa ordem de ideias, entende-se que a instituição do Comitê Gestor parte do pressuposto de que o IBS poderá ser entendido como um “tributo federal” sui generis, pois ainda que seja de competência estadual, distrital e municipal sua gestão será feita por meio de uma outra entidade multifederada instituída por Lei Complementar Federal, que, em tese, atua com independência técnica, administrativa, orçamentária e financeira.
Com efeito, o Comitê Gestor, previsto no art. 156-B da Constituição Federal, possui competências administrativas relacionadas à uniformização, aplicação, compensação e distribuição do produto de arrecadação entre os entes federativos, além de ser a entidade responsável pelo contencioso administrativo envolvendo a resolução de problemas decorrentes do IBS.
Nas palavras de Hugo Machado Brito Segundo (2026), a grande gama de atribuições e competências do Comitê Gestor do IBS é de amplitude preocupante, já que a função centralizadora torna a competência compartilhada um tipo distinto de poder, que passa a ser de todos e de ninguém ao mesmo tempo, inaugurando uma estrutura sem precedentes no Brasil, de implicações jurídicas completamente inéditas dada sua natureza híbrida.
Sobre isso, o texto constitucional determina que a distribuição de competências seja típica a um federalismo cooperativo, a ser exercida por meio da descentralização legislativa e a limitação do poder de tributar. Nesses moldes, a atribuição de competências tributárias a cada um dos níveis de governo visa garantir autonomia financeira aos seus entes, com o escopo de manter unidade nacional sem perder a razoável atuação independente das diferentes esferas.
No entanto, se a União passa a definir, por meio de Lei Complementar à hipótese de incidência, base de cálculo, sujeito passivo, crédito, imunidades e regime jurídico do IBS, e o Comitê Gestor se responsabiliza pela arrecadação, compensação, distribuição e resolução de litígio administrativo, o que efetivamente restou aos estados/municípios é suficiente para preservar a autonomia destes, nos termos do art. 60, § 4º, I, da Constituição Federal?
Ora, não existe federação sem autonomia de seus entes federativos, e assim sendo, é certo que a centralização de atividades pelo IBS não só desafia como coloca em risco o equilíbrio constitucional, notadamente porque os estados não possuem mais o poder de legislar sobre a tributação de consumo de bens e serviços, apenas podem definir alíquotas, tal qual já mencionado.
A partir disso, entende-se que a autonomia dos entes subnacionais passa a depender de como ocorrerá, na prática, a redistribuição dos recursos disponíveis para fazer frente às suas despesas, considerando que a praticabilidade financeira é condição indispensável para que a repartição do IBS se sustente ao longo do tempo (ELALI; ZARANZA, 2026).
Ademais, a constitucionalidade da competência compartilhada implicará a ponderação entre os princípios da autonomia e uniformidade, uma vez que o modelo federativo brasileiro pressupõe que a União, estado, DF e municípios possuam capacidade de autodeterminação, mas que também se submetam a normas comuns que assegurem a uniformidade.
Para que o IBS se enquadre neste modelo é necessário, portanto, que preserve as normas gerais de Direito Tributário, e que o exercício da competência compartilhada não incida sobre fatos já abrangidos pelas competências privativas ordinárias, especialmente porque o alargamento ou usurpação de competências sobre matérias alheias desconfiguraria a discriminação de rendas estabelecida na Constituição Federal, conforme alerta Ávila (2024).
Nesse ponto, surge outra pergunta ainda pouco debatida, que é saber quem será o credor do IBS quando houver cobrança e representação administrativa ou judicial, ao passo que não há descrição processual técnica de como as diferentes Procuradorias dos estados, municípios e Distrito Federal serão coordenadas na propositura de suas respectivas execuções fiscais, tampouco se conhece quem serão os autores de tais instrumentos jurídicos, diante do compartilhamento de funções. Cabe lembrar que o CGIBS é o responsável por gerir todos os recursos dos entes mencionados, mas não lhe foi atribuída a capacidade judiciária de forma expressa, bem como não há clareza de quem deverá tê-la, a indicar que a centralização de funções poderá trazer relevante dificuldade também ao contencioso tributário.
Nesse sentido, havendo o compartilhamento do IBS entre estados, municípios e Distrito Federal uma nova conjuntura constitucional será apresentada ao cenário brasileiro, sem, contudo, demonstrar elementos seguros de que tal estrutura não acabará por esvaziar o sentido normativo de repartição de competências previsto nos arts. 155 e 156 da Constituição Federal, além de inaugurar novos desafios a serem enfrentadas em matéria processual tributária.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A reforma tributária inaugurou uma nova fase do federalismo brasileiro a partir do art. 156-A da Constituição, podendo-se concluir que a competência compartilhada entre estados, Distrito Federal, municípios e União não se trata realmente da possibilidade de instituição coletiva de tributos, mas da fixação de competência legislativa exclusiva da União para instituir o IBS por meio de Lei Complementar, cabendo aos demais entes somente a definição preferencial de alíquotas. Notadamente porque a gestão dos valores arrecadados de IBS também não perpassa pela ingerência dos entes destinatários do imposto, tendo em vista que esta será realizada pelo Comitê Gestor.
A partir disso, surgem incertezas acerca do futuro contencioso do direito tributário e direito financeiro, envolvendo possíveis disputas relativas ao IBS, tanto no que diz respeito aos direitos dos contribuintes, quanto à falta de delimitação de quem seja o credor do crédito tributário, se o ente destinatário do recurso de IBS ou do próprio Comitê Gestor.
Em última análise, a EC nº 132/2023 não apenas reformulou a tributação sobre o consumo, mas também reestruturou o exercício da competência tributária no federalismo brasileiro, cuja compatibilidade com a autonomia dos entes ainda dependerá da evolução doutrinária e jurisprudencial.
Helton Kramer é procurador do estado do Paraná, pós-doutor em direito tributário e professor da Unipar (Universidade Paranaense).
Caroline Caleffi de Moraes é advogada.
Os artigos escritos pelos “colunistas” não refletem necessariamente a opinião do Portal da Reforma Tributária. Os textos visam promover o debate sobre temas relevantes para o país.
