Por Guilherme Venturini Floresti, da Tendências Consultoria
Passada a euforia inicial com a aprovação da Emenda Constitucional da Reforma Tributária e das leis complementares responsáveis por sua regulamentação, os elogios ao novo regime deixaram de ocupar as primeiras páginas dos jornais e as críticas tomaram o seu lugar.
Para além dos questionamentos esperados (eventual aumento de carga tributária sobre certas operações, obscuridades na regulamentação, dúvidas sobre o cumprimento de obrigações acessórias), um dos pontos recorrentes é o de que a Reforma não estaria, de fato, simplificando o sistema tributário. O argumento é de que, com cada Estado e cada Município fixando livremente suas próprias alíquotas de IBS, estaria sendo instituído um novo “manicômio tributário“.
Afinal, nos termos do art. 14 da Lei Complementar nº 214/2025, o país poderia vir a ter 27 alíquotas estaduais e outras 5.569 alíquotas municipais, uma para cada Estado e Município brasileiro. Ademais, de acordo o art. 467, §2º, do regulamento do IBS, os entes poderiam estipular suas alíquotas tendo como base acréscimos ou decréscimos a partir da alíquota de referência ou mesmo um patamar próprio. Com isso, a promessa de simplificação do sistema seria esvaziada, e cada operação teria que ser calibrada para uma combinação distinta de IBS-Estadual e IBS-Municipal.
Trata-se de um cenário deveras caótico. Mas é plausível?
Antes de qualquer análise do novo modelo, vale notar que o sistema atual já convive com a pluralidade de alíquotas entre entes. Estados e Municípios já possuem certa margem para fixar suas alíquotas de ICMS e ISS, respectivamente. No âmbito do ISS, as alíquotas podem se situar entre 2% e 5%, variando conforme o serviço e o interesse local. No âmbito do ICMS, cada Estado mantém seu próprio regulamento, cada qual com sua alíquota modal e casos diferenciados por tipo de bem ou operação.
Ou seja, o problema per se não é a multiplicidade de alíquotas. A questão, porém, é outra: os entes deixarão de ter um expediente muito utilizado para a manutenção de suas contas públicas, a compensação cruzada de alíquotas.
No regime do ICMS, os Estados se utilizam de uma gestão de portfólio tributário – para viabilizar benefícios fiscais a determinados setores a serem incentivados, o Estado compensa a perda de arrecadação com alíquotas mais elevadas em outros setores de demanda inelástica, tais como energia elétrica, telecomunicações, combustíveis e transporte urbano. O aumento de alíquota não afeta significativamente o consumo desses serviços, ao mesmo tempo em que gera a receita necessária para equilibrar as concessões fiscais.
Em termos econômicos, é possível considerar que a compensação opera como um subsídio cruzado, em que alguns contribuintes se beneficiam de incentivos às custas de alíquotas majoradas de outros. Tal expediente foi parcialmente limitado com a publicação da Lei Complementar nº 194/2022, que proibiu os Estados de aplicarem alíquotas maiores do que a modal para serviços essenciais. Em resposta, a maioria dos Estados elevou a própria alíquota modal para recompor a perda de arrecadação.
No modelo do IBS, a compensação cruzada é extremamente limitada. Como a alíquota de referência é uniforme por base tributável e as hipóteses de alíquotas reduzidas são aquelas taxativamente previstas na Constituição e na Lei Complementar (todas determinadas em relação a percentuais da alíquota de referência), não há espaço para que o ente crie suas próprias exceções. Em outras palavras, para um Estado ou Município reduzir sua alíquota de IBS em favor de alguma atividade, terá que arcar integralmente com a perda de receita, sem qualquer possibilidade de compensação interna.
Pode-se argumentar que o art. 467, §2º, da regulamentação do IBS permite aos entes fixarem suas alíquotas “sem vinculação à alíquota de referência“, o que, ao menos em tese, garantiria liberdade plena de diferenciação. É preciso, porém, levar em conta a realidade fiscal brasileira.
Considerando que as alíquotas de IBS e CBS foram calculadas para garantir a manutenção do patamar arrecadatório atual, qualquer redução de alíquota representa perda líquida de receita, dado que não há como redirecionar o IBS para um setor específico a fim de absorver essa perda. Por outro lado, uma alíquota maior que a de referência acaba por onerar todas as atividades realizadas dentro do ente, tornando-o menos competitivo do que seus vizinhos, o que é especialmente relevante em um modelo de tributação no destino (que valoriza onde está o consumidor, não onde está o produtor).
Nesse contexto, a tendência natural é a de que os entes subnacionais se mantenham próximos à alíquota de referência por uma questão estrutural, dado que os incentivos apontam nessa direção. A diferenciação de alíquotas, que no ICMS podia ser uma estratégia de política (e de guerra) fiscal, no IBS acaba se impondo como um ônus.
Isso não quer dizer que toda diferenciação desaparecerá, mas sim que ela estará diretamente relacionada à questão fiscal. Caso a alíquota de referência do IBS esteja bem calibrada, é esperado que as alíquotas diferenciadas sejam minoria.
Citam-se casos limítrofes. Existem situações em que determinados entes têm espaço fiscal para se afastar da alíquota de referência sem comprometer suas finanças. Municípios pequenos, cuja principal fonte de recursos são transferências federais e estaduais, dependem pouco da arrecadação própria sobre o consumo, o que permite que fixem alíquotas de IBS-Municipal mais baixas sem sentir o impacto. Da mesma forma, entes com fontes alternativas robustas de receita, como royalties de mineração ou petróleo, têm maior margem para diferenciação.
É compreensível a frustração em torno do fato de que o novo sistema provavelmente não terá apenas duas alíquotas de IVA. Contudo, devemos tomar com uma pitada de ceticismo as postagens no LinkedIn que pregam um caos tributário de 5.569 alíquotas distintas de IBS. Considerando que as alíquotas de referência serão calibradas de acordo com a arrecadação efetiva durante a transição, é pouco crível considerar que teremos um cenário de diversas alíquotas discrepantes. Com o fim da compensação cruzada, os entes estarão restritos à sua lógica fiscal, de modo que o que se espera é um sistema com menos dispersão de alíquotas do que o atual.
Ademais, o novo modelo é mais simples por conta de inúmeras outras questões para além das alíquotas. O fim da substituição tributária, a redução das hipóteses de redução de base de cálculo e de créditos presumidos e o fim da DIFAL (e das glosas das operações interestaduais) por si só já tornam o novo modelo muito mais simples que o atual – o qual, não podemos esquecer, já conta com uma profusão de alíquotas de ICMS e ISS. Na pior das hipóteses, teremos um modelo com múltiplas alíquotas sem regimes subnacionais próprios, que já se apresenta como um avanço em relação ao que temos hoje.
Guilherme Venturini Floresti é consultor da Tendências Consultoria. Mestrando em Economia pela Fundação Getúlio Vargas (FGV EESP) e Pós-graduado em Direito Tributário pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP), é Graduado em Direito pela Faculdade de Direito de São Bernardo do Campo (FDSBC) e em Ciências Econômicas pela Universidade Federal do ABC (UFABC).
Os artigos escritos pelos “colunistas” não refletem necessariamente a opinião do Portal da Reforma Tributária. Os textos visam promover o debate sobre temas relevantes para o país.
