A regulamentação da Reforma Tributária do Consumo trouxe um ponto que merece atenção especial dos contribuintes: a previsão de que a utilização dos créditos acumulados de PIS e COFINS dependerá de procedimentos definidos em ato da Receita Federal do Brasil (art. 602, parágrafo único).
Embora a preocupação operacional da administração tributária seja compreensível diante da magnitude da transição, o tema desperta uma discussão jurídica relevante — até onde pode ir um ato infralegal da RFB ao disciplinar o aproveitamento desses créditos?
A questão não é meramente procedimental. Dependendo do conteúdo do futuro ato administrativo, poderão surgir controvérsias sobre violação ao princípio da legalidade, restrição indevida a direito creditório já incorporado ao patrimônio do contribuinte e afronta ao próprio desenho constitucional da não cumulatividade.
O que diz a LC 214/2025
A LC 214/2025 assegurou a preservação e a utilização dos créditos acumulados de PIS e COFINS durante o período de transição para o IBS e a CBS. A lógica é evidente: créditos regularmente constituídos no sistema anterior não podem simplesmente desaparecer em razão da mudança estrutural do modelo tributário.
A lei complementar disciplinou a manutenção dos créditos, sua possibilidade de compensação e as hipóteses gerais de aproveitamento.
A regulamentação subsequente, contudo, passou a prever que essa utilização observará procedimentos definidos em ato da Receita Federal — e é exatamente nesse ponto que surge a preocupação jurídica.
Regulamentação operacional ou inovação normativa?
Existe diferença relevante entre regulamentar operacionalmente um direito previsto em lei e criar condicionantes materiais não previstas pelo legislador. O primeiro movimento é legítimo; o segundo, não. A administração tributária naturalmente poderá disciplinar a forma de habilitação, controles eletrônicos, cronogramas operacionais, documentação comprobatória e integração com o PER/DCOMP — tudo isso se enquadra no poder regulamentar e decorre da necessidade de operacionalização do sistema.
O problema surgirá caso o futuro ato da RFB imponha requisitos adicionais não previstos na LC 214, limite temporalmente a utilização dos créditos, condicione o aproveitamento a homologações discricionárias, suspenda compensações até análises prévias ou crie restrições quantitativas não autorizadas legalmente.
Nesse cenário, o ato infralegal deixaria de ser mera regulamentação executiva e passaria a inovar no ordenamento jurídico.
O limite constitucional e a natureza patrimonial dos créditos
A Constituição Federal é clara ao estabelecer o princípio da legalidade tributária, que protege não apenas a criação ou majoração de tributos, mas também hipóteses de crédito, compensações e direitos patrimoniais do contribuinte. O STF possui jurisprudência consolidada no sentido de que atos infralegais não podem restringir direitos assegurados em lei. No caso dos créditos tributários, o tema ganha ainda maior relevância porque o direito ao crédito integra o núcleo da não cumulatividade, e a EC 132/2023 elevou a neutralidade a princípio constitucional expresso do novo modelo.
Os créditos de PIS e COFINS regularmente constituídos representam posições jurídicas consolidadas de natureza patrimonial — influenciam valuation, impactam operações de M&A e compõem projeções de fluxo de caixa. A imposição superveniente de restrições não previstas em lei pode gerar violação à segurança jurídica, quebra de confiança legítima e possível afronta ao direito adquirido, especialmente porque muitos contribuintes estruturaram investimentos considerando precisamente a possibilidade futura de utilização desses créditos.
Os riscos para a própria reforma
A discussão ganha contornos ainda mais relevantes no contexto da Reforma. Um dos pilares centrais do novo sistema é justamente a simplificação, a previsibilidade e a redução da litigiosidade. Caso atos administrativos secundários passem a inovar excessivamente sobre temas estruturais, o risco é reproduzir exatamente o modelo anterior: insegurança jurídica, dependência de atos infralegais e judicialização permanente. O sucesso do IBS e da CBS dependerá não apenas da qualidade da lei complementar, mas também da autocontenção regulatória das autoridades fiscais.
Caso eventual ato da Receita Federal extrapole limites meramente operacionais, os principais fundamentos jurídicos para disputas judiciais tendem a ser a violação ao princípio da legalidade, a afronta à não cumulatividade e neutralidade previstas na EC 132/2023, a proteção da confiança legítima sobre créditos já constituídos, o excesso de poder regulamentar e a irrazoabilidade de exigências excessivamente burocráticas.
Conclusão
A transição para o novo IVA dual brasileiro exigirá inevitavelmente intensa regulamentação administrativa — isso é natural e até desejável em um projeto dessa magnitude.
Existe, porém, uma linha tênue entre regulamentar a operacionalização do sistema e alterar substancialmente o alcance de direitos previstos em lei complementar. No caso dos créditos acumulados de PIS e COFINS, a preocupação central não está na edição de atos operacionais pela Receita Federal, mas no risco de que esses atos funcionem como mecanismos indiretos de restrição ao aproveitamento de créditos legitimamente constituídos.
A forma como essa questão será conduzida poderá se transformar em um importante teste institucional da promessa central da Reforma: substituir um sistema marcado pela insegurança jurídica por um modelo mais transparente, neutro e previsível.
Luiz Roberto Peroba é Sócio/Tax Partner no Pinheiro Neto. Assessora clientes nacionais e estrangeiros de diversas indústrias, tanto em consultoria/planejamento tributário como contencioso, em disputas administrativas e judiciais.
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