Por Jaqueline Alves
A Emenda Constitucional nº 132/2023 reformulou o Sistema Tributário Nacional, prevendo a criação de novos tributos, como o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS). Porém, o primeiro passo dessa migração gradual, o ano de 2026, tem gerado uma crise de interpretação sobre a Base de Cálculo (BC) do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias (ICMS).
A dúvida central é se os novos tributos devem ou não compor a BC do ICMS, visto que a Lei Complementar nº 214/2025 que regulamenta o IBS e a CBS, não prevê a exclusão expressa desses tributos da base de cálculo do ICMS.
As soluções de consulta do Distrito Federal (DF), Pernambuco (PE) e São Paulo (SP) demonstram divergência sobre o tema.
O contexto de transição: o ano de 2026
Todas as autoridades fiscais reconhecem o cenário único de 2026, quando o ICMS conviverá simultaneamente com o IBS e a CBS. Este período de transição é regido por regras específicas (ADCT Art. 125 e LC 214 Art. 348) que definem a natureza da cobrança:
- Alíquotas teste: as alíquotas teste para o período de 1º de janeiro a 31 de dezembro de 2026 serão de 0,1% para o IBS e 0,9% para a CBS;
- Compensação total: o montante recolhido desses novos tributos será compensado integralmente com o valor devido de contribuições federais (PIS e COFINS);
- Dispensa de recolhimento: os sujeitos passivos que cumprirem as obrigações acessórias relativas ao IBS e à CBS poderão ser dispensados do seu recolhimento.
É a ausência de um recolhimento efetivo ou de um acréscimo de ônus fiscal em 2026 que motiva a dúvida central das consultas.
O ponto de ruptura: a inclusão vs. a exclusão
As diferentes Secretarias de Fazenda aplicaram fundamentos legais distintos à Base de Cálculo do ICMS:
1 – A tese da inclusão imediata (Pernambuco): o estado defende uma interpretação legalista da Lei Kandir (LC nº 87/1996):
- Fundamento legal: o artigo 13 da Lei Complementar nº 87/1996 estabelece que a base de cálculo do ICMS é o valor da operação. O valor da operação é entendido como o valor total cobrado do destinatário, independentemente do título jurídico.
- Argumento: como o IBS e a CBS são tributos indiretos e são repassados no preço ao consumidor, eles comporão a base de cálculo do ICMS, de acordo com essa regra.
- Irrelevância da transição: Pernambuco afirma que a Nota Técnica nº 2025.002, não tem o condão de alterar dispositivos normativos que disciplinam o ICMS.
- Conclusão: visto que não há disposição normativa que exclua expressamente o IBS e a CBS da BC do ICMS, a regra geral se aplica: o IBS e a CBS integram a Base de Cálculo do ICMS.
2 – A Tese da exclusão temporária (Distrito Federal e São Paulo)
O DF e SP concordam que a natureza não-efetiva da cobrança em 2026 justifica a exclusão temporária:
| Unidade Federativa | Fundamento da Exclusão em 2026 | Argumento Central |
| Distrito Federal (DF) | Fundamento Lógico Jurídico (ADCT Art. 125; LC 214 Art. 348) | A reforma não veio para ampliar a base de cálculo do ICMS. Como as obrigações em 2026 são voltadas exclusivamente à apuração de futuras calibragens e o sistema prevê compensação ou dispensa dos recolhimentos, não é lógico que a CBS e o IBS componham a BC do ICMS. |
| São Paulo (SP) | Ausência de Ônus Tributário Efetivo (LC 214 Art. 348) | O IBS e a CBS, quando exigíveis, devem compor a BC do ICMS, pois substituem PIS/COFINS (que sempre integraram a base). Porém, em 2026, não haverá acréscimo de ônus tributário. Como o PIS/COFINS será incluído pela alíquota integral na BC do ICMS, incluir IBS/CBS, que serão compensados, seria indevido. |
Para São Paulo, a inclusão permanente do IBS e da CBS seria necessária para evitar a redução artificial da arrecadação estadual, conforme a lógica da reforma (ADCT Arts. 128 e 130), mas essa regra não se aplica ao regime de teste de 2026.
Conclusão: insegurança na coexistência
A divergência entre as administrações fiscais, a inclusão estrita de PE versus a exclusão lógica e contingente de DF e SP, ilustra a instabilidade jurídica que a falta de previsão expressa na legislação complementar impõe aos contribuintes.
Enquanto o DF e SP mitigam o impacto fiscal no contribuinte para 2026, Pernambuco segue a regra que onera o contribuinte imediatamente. É crucial ressaltar que o próprio DF aponta que as considerações e entendimentos poderão ser modificados a qualquer tempo em decorrência de alteração na legislação superveniente.
Para o sucesso da transição, uma norma unificada é indispensável, resolvendo o dilema se o propósito da cobrança (calibragem/compensação) ou a regra estrutural do preço (tudo está na BC) deve prevalecer no primeiro ano da reforma.
Jaqueline Alves é consultora tributária em uma grande empresa de tecnologia, com atuação focada na Reforma Tributária do Consumo. Formada em Ciências Contábeis e Administração de Empresas, dedica-se à análise e interpretação das mudanças introduzidas pela EC 132/2023 e pela LC 214/2025, com atenção especial à aplicação prática em cenários corporativos.
Os artigos escritos pelos “colunistas” não refletem necessariamente a opinião do Portal da Reforma Tributária. Os textos visam promover o debate sobre temas relevantes para o país.
