Por Marcos Cintra
A Lei nº 15.270/2025 introduziu no Imposto de Renda da Pessoa Física uma tributação mínima para pessoas de alta renda. A partir do ano-calendário de 2026, quem tiver mais de R$ 600 mil de rendimentos anuais considerados pela regra passa a estar sujeito a uma alíquota mínima que cresce linearmente até atingir 10% a partir de R$ 1,2 milhão. Para calcular essa tributação, a lei considera não apenas rendimentos sujeitos ao ajuste normal, mas também, em princípio, rendimentos tributados exclusivamente, isentos ou submetidos a alíquota zero ou reduzida, descontando uma lista expressa de exclusões e os impostos já pagos.
A justificativa oficial é conhecida. O Ministério da Fazenda afirma que o objetivo é aumentar a progressividade do sistema e compensar, em grande parte, a ampliação da isenção do IR para rendas mais baixas. Na apresentação original da medida, estimou-se perda de arrecadação de R$ 25,84 bilhões com a ampliação da faixa de isenção e ganho de R$ 25,22 bilhões com a tributação mínima, além da receita projetada com dividendos remetidos ao exterior. O governo também argumentou que contribuintes de alta renda apresentavam alíquotas efetivas baixas em razão da composição de seus rendimentos.
É possível concordar com o objetivo distributivo e, ainda assim, questionar o instrumento. Minha crítica aqui é estritamente econômica. Não discuto constitucionalidade, direito adquirido, isonomia jurídica ou técnica legislativa. A pergunta é mais simples: qual é a forma economicamente mais coerente de combinar progressividade do imposto de renda com isenções, alíquotas reduzidas e incentivos que existem por razões próprias?
A resposta, a meu ver, exige separar duas decisões que o imposto mínimo tende a misturar.
A primeira decisão é distributiva: quanto uma pessoa com determinada capacidade econômica deve contribuir para financiar o Estado?
A segunda é alocativa: que atividades, investimentos ou formas de financiamento a sociedade decidiu estimular ou desestimular por meio do sistema tributário?
Essas duas perguntas são legítimas. O problema começa quando um instrumento criado para responder à segunda passa a ser corrigido, indiretamente, pela primeira.
O imposto mínimo muda a unidade de análise
O imposto de renda tradicionalmente atribui tratamentos distintos a diferentes tipos de rendimento. Salário segue uma tabela. Ganho de capital obedece a regras próprias. Certas aplicações têm tributação exclusiva. Alguns instrumentos recebem alíquota zero ou isenção. Dividendos, por décadas, tiveram tratamento vinculado à tributação do lucro na pessoa jurídica.
Pode-se gostar ou não dessas escolhas. Mas há uma lógica identificável: primeiro se pergunta qual é a natureza econômica e jurídica do rendimento; depois se determina o tratamento tributário correspondente.
O imposto mínimo introduz uma segunda variável. Depois de aplicar as regras específicas a cada componente da renda, pergunta-se qual foi a carga efetiva total do contribuinte. Se ela ficar abaixo do piso aplicável à sua faixa de renda, surge uma complementação.
Essa mudança parece pequena, mas é conceitualmente profunda.
Imagine quatro rendimentos: um tributado a 27,5%, outro a 15%, outro a 10% e outro isento. Se todos foram tributados exatamente segundo as regras que o próprio Estado estabeleceu, a alíquota média resultante pode ser 7%, 8% ou 9%. Sob a lógica antiga, isso é simplesmente o resultado da composição daquela renda. Sob a lógica do mínimo, o resultado agregado passa a ser considerado insuficiente.
A pergunta inevitável é: insuficiente em relação a quê? A resposta é: em relação a uma meta de tributação pessoal global. Ou seja, o piso de carga efetiva passa a dominar, em alguma medida, as escolhas tributárias feitas para cada rendimento.
Isso pode ser uma opção legítima de política fiscal. Mas é importante reconhecer o que está acontecendo. Não se está apenas aumentando a progressividade. Está-se criando uma hierarquia entre duas lógicas do sistema: a tributação específica dos rendimentos e uma taxa mínima pessoal sobre o conjunto.
Dinheiro é fungível — e essa propriedade importa
A fungibilidade da moeda é central para analisar incentivos tributários.
Suponha que o Estado conceda uma vantagem fiscal a um investimento porque quer aumentar a oferta de capital para infraestrutura. O fundamento econômico do benefício não está na pessoa do investidor. Está no projeto financiado. Um milhão de reais aplicado em uma debênture que financia uma rodovia representa um milhão de reais de financiamento independentemente de o aplicador ganhar R$ 400 mil, R$ 4 milhões ou R$ 40 milhões por ano.
O mesmo vale para políticas voltadas a crédito imobiliário, agronegócio, desenvolvimento regional, inovação ou qualquer outra atividade cujo mérito fiscal decorra de uma externalidade ou de uma prioridade pública.
Se a atividade gera benefício social, esse benefício não se torna menor porque o capital pertence a uma pessoa rica.
Dito de forma direta: a estrada não pergunta a renda de quem comprou o título. A empresa que recebe o financiamento não sabe se o real veio de um contribuinte de renda média ou de um milionário. O efeito econômico do capital depende de seu uso, de seu custo, de seu prazo e de seu risco — não da declaração de imposto de renda de seu proprietário.
Por isso, quando a isenção é objetiva e instrumental, vinculada ao destino econômico do capital, fazê-la perder valor em função da renda global do investidor introduz uma variável que não pertence à lógica original do incentivo. O mesmo investimento e dois proprietários
Considere um exemplo abstrato.
Dois investidores aplicam R$ 1 milhão no mesmo ativo. Recebem o mesmo rendimento de R$ 100 mil. O ativo recebe tratamento tributário favorecido porque o governo deseja estimular aquela modalidade de financiamento.
O investidor A possui poucas outras fontes de renda e fica abaixo do limite de incidência de um imposto mínimo pessoal.
O investidor B possui outras rendas e ultrapassa o limite.
Se o tratamento favorecido do ativo for recuperado, total ou parcialmente, apenas no caso de B, passamos a ter uma situação peculiar: o mesmo R$ 1 milhão financiou a mesma atividade, recebeu o mesmo retorno bruto e produziu a mesma externalidade, mas o incentivo líquido passou a depender da identidade econômica do dono do dinheiro.
Esse desenho pode ser defendido em nome da redistribuição. Mas então é preciso admitir que o benefício deixou de ser puramente uma política de incentivo ao investimento. Ele passou a exercer simultaneamente uma função de política distributiva.
Essa mistura pode ser desejada. O ponto é que ela cobra um preço: diminui a transparência do sistema e altera os sinais econômicos emitidos aos investidores.
A própria Lei 15.270 reconhece o problema
É importante não exagerar a crítica. A Lei 15.270 não colocou todas as isenções e todos os incentivos dentro do imposto mínimo. Pelo contrário: o texto exclui expressamente várias rendas da base relevante.
Entre as exclusões estão poupança, LCI, CRI, LIG, LCD, títulos ligados a projetos de infraestrutura, determinados fundos de investimento, FII, Fiagro, LCA, CRA e outros títulos do agronegócio. A lei também contém uma exclusão geral para rendimentos de títulos e valores mobiliários isentos ou sujeitos a alíquota zero, ressalvados rendimentos de ações e participações societárias.
Essa escolha é economicamente reveladora.
Ela mostra que o legislador percebeu que certos incentivos não deveriam ser neutralizados pelo imposto mínimo. Em outras palavras, aceitou que a razão econômica de determinadas preferências tributárias pode ser suficientemente forte para sobreviver até mesmo quando o beneficiário é uma pessoa de alta renda.
Isso enfraquece uma versão simplista da crítica — seria incorreto afirmar que o novo regime destruiu todas as isenções de investimento. Mas fortalece uma questão mais sofisticada: quais preferências devem permanecer objetivas e quais podem ser transformadas em vantagens condicionadas à renda total do beneficiário?
A resposta não deveria decorrer apenas da necessidade de fechar uma conta arrecadatória. Deveria decorrer da finalidade econômica de cada tratamento tributário.
Redistribuição e alocação não são a mesma política
A progressividade busca distribuir a carga tributária de acordo com a capacidade econômica. É uma escolha sobre pessoas. Um incentivo fiscal busca alterar preços relativos e direcionar recursos para determinadas atividades. É uma escolha sobre usos do capital. Misturar as duas dimensões cria o risco de fazer um instrumento cumprir uma função para a qual ele não foi desenhado.
Se o objetivo é que pessoas de renda muito alta paguem mais, há instrumentos diretos: alíquotas progressivas, sobretaxas explícitas, limitação geral de deduções, faixas adicionais de IR, tributação de determinados rendimentos ou bases patrimoniais, conforme a escolha política.
Se o objetivo é reduzir o custo fiscal de um incentivo, também há instrumentos diretos: reduzir a alíquota favorecida, estabelecer prazo, impor um teto, limitar o volume do benefício ou convertê-lo em crédito tributário.
O imposto mínimo pessoal quer fazer as duas coisas ao mesmo tempo. Essa simplicidade administrativa, porém, esconde uma complexidade econômica: ele pode recuperar benefícios que foram concedidos deliberadamente para alterar decisões de investimento.
Por que um teto pode ser melhor
Suponha que o governo conclua que determinada isenção custa demais ou beneficia volumes excessivos de capital. Uma solução transparente seria estabelecer: os primeiros R$ 500 mil aplicados no instrumento mantêm a isenção; acima disso, a remuneração passa a ser tributada. Nesse caso, o Estado está dizendo: reconheço o mérito econômico dessa atividade, mas não estou disposto a subsidiar uma quantidade ilimitada de capital por contribuinte.
A regra pode ser discutida, calibrada e comparada com seu custo fiscal. E, sobretudo, todos os investidores conhecem a mesma função de benefício associada ao investimento. Outra opção seria limitar o rendimento favorecido: os primeiros R$ 50 mil anuais recebem isenção, e o excedente é tributado. Também é possível substituir a isenção por uma alíquota reduzida uniforme.
Essas soluções têm uma vantagem analítica: o benefício diminui em função da própria dimensão do incentivo. A variável usada para limitar a renúncia está ligada ao objeto da política. Já o imposto mínimo global usa uma variável externa à aplicação — a renda total do indivíduo. O investidor pode perder parte do benefício não porque aplicou demais naquele instrumento, mas porque recebeu salário, aluguel, dividendos ou outra renda em outro lugar. Do ponto de vista da política tributária este desenho econômico não encontra justificativa.
O caso dos dividendos é diferente — e mais difícil
Dividendos exigem tratamento separado. Eles não são comparáveis a uma LCI ou a uma debênture de infraestrutura.
A discussão econômica dos dividendos envolve a integração entre a tributação do lucro na empresa e a tributação do acionista. Tributar apenas a pessoa física pode dar a impressão de que o dividendo estava “sem imposto”, quando o lucro que o originou já sofreu IRPJ e CSLL na pessoa jurídica. Por outro lado, regimes de lucro presumido, benefícios fiscais, diferenças entre lucro contábil e base tributável e outras características podem reduzir a carga efetiva na empresa.
A Lei 15.270 reconheceu explicitamente essa questão. Além da retenção de 10% sobre determinados pagamentos mensais de dividendos, a tributação mínima anual permite um redutor quando a soma da carga efetiva sobre o lucro na pessoa jurídica e a carga mínima atribuída ao acionista ultrapassa determinados referenciais nominais: 34%, 40% ou 45%, conforme o setor. Esse mecanismo é relevante porque demonstra que a tributação econômica não pode ser analisada olhando apenas para a última etapa da renda.
Mas ele também ilustra o custo de complexidade de um imposto mínimo que tenta corrigir, depois do fato, múltiplos regimes anteriores. É preciso reconstruir a carga efetiva na empresa, verificar demonstrações financeiras, calcular a parcela atribuível ao dividendo e então ajustar a tributação da pessoa física.
Uma alternativa conceitualmente mais limpa seria discutir diretamente qual deve ser a carga integrada sobre o lucro empresarial e sua distribuição. Pode-se tributar mais na empresa, mais no acionista ou dividir a carga entre os dois. O importante é que o desenho seja explícito e que a soma das etapas seja observada desde o início.
A “alíquota efetiva baixa” não prova, sozinha, que existe distorção
O argumento político mais poderoso em favor do imposto mínimo é a comparação entre alíquotas efetivas. Se uma pessoa de renda alta termina o ano pagando, por exemplo, 4% de imposto pessoal, enquanto um assalariado paga uma proporção maior, a situação parece imediatamente injusta. Mas uma alíquota efetiva baixa é um diagnóstico incompleto. Antes de classificá-la como distorção, é preciso perguntar por que ela é baixa.
Há pelo menos três possibilidades.
Primeira: a renda escapou da tributação por brecha, arbitragem ou estrutura que não possui justificativa econômica relevante. Nesse caso, fechar a brecha pode melhorar o sistema.
Segunda: a renda recebeu um benefício fiscal cujo objetivo deixou de fazer sentido. Nesse caso, a resposta é reformar ou extinguir o benefício.
Terceira: a renda recebeu tratamento favorecido por uma razão de política econômica que o governo ainda considera válida. Nesse caso, usar a baixa alíquota efetiva como prova de que o contribuinte “pagou pouco” entra em contradição com a própria razão pela qual a alíquota foi reduzida.
A média, por si só, não distingue essas situações.
Esse é um dos problemas do imposto mínimo: ele trata o resultado agregado como informação suficiente. Mas uma média de 8% pode representar uma combinação economicamente muito diferente de outra média de 8%.
O imposto mínimo pode criar uma “tributação-sombra”
Quando uma renda formalmente favorecida eleva a base a partir da qual se calcula um complemento de imposto, ela pode sofrer o que se poderia chamar de tributação-sombra. A alíquota legal daquele rendimento continua baixa ou nula, mas seu recebimento aumenta a obrigação final do contribuinte. Economicamente, o investidor não decide com base no rótulo jurídico do rendimento. Ele olha o retorno líquido depois de todos os impostos.
Se receber R$ 100 adicionais de uma aplicação favorecida provoca R$ 10 de imposto adicional em sua declaração, o retorno econômico líquido daqueles R$ 100 foi reduzido, independentemente de o tributo ser formalmente descrito como incidente sobre a renda global.
Isso importa porque preços e carteiras respondem a retornos líquidos, não a classificações jurídicas. Uma mudança de retorno líquido pode alterar portfólios.
Investidores de alta renda tendem a concentrar uma parcela relevante da poupança financeira e, portanto, podem ser importantes fornecedores marginais de capital para determinados mercados. Se um incentivo deixa de produzir o mesmo retorno líquido para esse grupo, o capital pode migrar para outros ativos, inclusive para alternativas no exterior ou para estruturas tributárias diferentes, dependendo de custos, risco e regulação.
Isso não significa que qualquer aumento de imposto provoque fuga de capital ou que incentivos devam ser eternos. Significa apenas que a avaliação de um imposto mínimo precisa incorporar elasticidades e substituições. A pergunta correta não é “o contribuinte rico pode pagar?”. É “como a mudança altera o custo de capital, a composição das carteiras, a arrecadação e a atividade que se desejava financiar?”.
Uma arquitetura alternativa
Uma reforma mais transparente poderia seguir quatro princípios.
Primeiro: progressividade pessoal deve ser tratada de maneira explícita. Se a sociedade deseja uma carga mínima para determinados níveis de renda, deve conhecer claramente quais rendas fazem parte dessa base e por quê.
Segundo: incentivos objetivos devem ser avaliados individualmente. Se uma isenção não produz benefício social suficiente para justificar seu custo, ela deve ser reduzida ou eliminada para todos.
Terceiro: quando o incentivo continua justificável, seu custo pode ser limitado por tetos relacionados ao próprio benefício — valor investido, rendimento incentivado, prazo ou volume anual.
Quarto: no caso de renda empresarial distribuída, a carga deve ser avaliada de forma integrada entre empresa e acionista, evitando a ilusão de que o imposto pago em uma das etapas não existe.
Essa arquitetura não elimina escolhas políticas. Apenas torna cada escolha mais visível.
A questão central
O debate sobre a tributação mínima costuma ser apresentado como um conflito entre ricos e pobres. Essa moldura é politicamente poderosa, mas economicamente insuficiente.
A questão relevante não é saber se pessoas ricas podem ou devem contribuir mais. Sistemas progressivos existem exatamente para produzir cargas diferentes segundo a capacidade econômica.
A questão é saber qual instrumento deve produzir essa progressividade. Se uma atividade merece incentivo, o mérito do incentivo deve ser avaliado pela atividade. Se o benefício é grande demais, limite-se o benefício. Se perdeu sua justificativa, extinga-se. Se o problema é a baixa progressividade do IRPF, altere-se a progressividade.
O que merece cautela é usar a renda global do indivíduo para reprecificar, indiretamente, tratamentos tributários que nasceram de razões econômicas próprias. A moeda é fungível. O benefício social produzido por um real investido não carrega o CPF de seu proprietário.
A melhor política tributária não é aquela que simplesmente encontra uma forma de fazer a alíquota média chegar a determinado número. É aquela que consegue responder, de maneira coerente, a duas perguntas diferentes: quanto cada pessoa deve contribuir e que comportamentos econômicos o Estado deseja incentivar.
Confundir essas perguntas pode simplificar a conta. Mas pode também piorar o desenho do sistema.
Marcos Cintra é doutor em economia pela Harvard University (EUA) e professor-titular e vice-presidente da FGV (Fundação Getulio Vargas). Foi secretário especial da Receita Federal.
Os artigos escritos pelos “colunistas” não refletem necessariamente a opinião do Portal da Reforma Tributária. Os textos visam promover o debate sobre temas relevantes para o país.
