Por Regina Krauss
Entre as principais referências de IVA (Imposto sobre Valor Agregado) adotado no mundo está o modelo europeu. Na Espanha, o modelo foi implantado em 1986, como requisito obrigatório para o ingresso do país na União Europeia. Assim, em 2026, o IVA espanhol completa 40 anos.
Com quase três décadas de experiência na gestão do IVA, o conselheiro de Finanças da Embaixada da Espanha no Brasil e auditor fiscal, Francisco Javier Sánchez Gallardo, conversou com a revista sobre os pontos de convergência entre os dois modelos.
“Entrar para a União Europeia era muito importante para a Espanha, por isso não houve margem para decidir qual o modelo a ser implantado. Simplesmente tínhamos que adotar o IVA europeu”, explica Gallardo. Segundo o auditor, desde a redemocratização espanhola, em 1975, a prioridade política era a integração europeia. “Não fazia sentido fazer uma reforma tributária para, três anos depois, mudar tudo novamente”.
Antes da adoção do IVA, a Espanha tinha um sistema de imposto ao consumo bastante antiquado, com uma espécie de PIS/COFINS cumulativo, ou seja, as empresas pagavam por suas vendas um percentual de 2,5 ou 3%, mas não tinham crédito tributário por nada. Então, qualquer investimento era muito caro, porque o crédito tributário praticamente não existia”.
Para mudar de sistema, os espanhóis se inspiraram sobretudo no modelo francês, o mais antigo do mundo. “A França tinha, e ainda tem, um sistema jurídico muito parecido com o espanhol e ambos são países de dimensões continentais com muitas regulamentações parecidas”.
Neutralidade
“O princípio do sistema comum do IVA consiste em aplicar aos bens e serviços um imposto geral sobre o consumo exatamente proporcional ao preço dos bens e serviços, seja qual for o número de operações ocorridas no processo de produção e de distribuição anterior ao estádio de tributação. Em cada operação, o IVA, calculado sobre o preço do bem ou serviço à taxa aplicável ao referido bem ou serviço, é exigível, com prévia dedução do montante do imposto que tenha incidido diretamente sobre o custo dos diversos elementos constitutivos do preço”. Esta é a principal premissa do IVA na União Europeia, de acordo com a Diretiva 2006/112/CE.
Gallardo explica os princípios fundamentais do IVA europeu:
• O princípio de neutralidade que se reflete no IVA no princípio da igualdade de tratamento ou isonomia: contribuintes na mesma situação não podem ser tratados de forma diferente para efeitos do IVA;
• O princípio de generalidade, que se reflete na tributação por IVA da grande maior parte do tráfego empresarial na União Europeia (as exceções são poucas e aplicadas sempre com critérios rigorosos);
• Na importância do direito à dedução do IVA pago aos fornecedores, que garante que o empresário não tenha custos de IVA, salvo em casos excepcionais.
• O direito à dedução faz parte da operação de IVA, constituindo um dos seus elementos fundamentais de operação.
Há oito anos, foi implantado um sistema que inclui todos os intercâmbios de mercadorias e de serviços dentro da União Europeia e que ajudou a lutar contra a sonegação. “É um sistema bem complexo, no qual a fatura é o próprio contribuinte que faz, mas ele pega o conteúdo da fatura, cria uma mensagem estruturada, e essa mensagem é remetida para o fisco. E o interessante é que isso é feito tanto pelo vendedor, fornecedor, quanto pelo comprador de mercadorias e de serviços”.
Tudo é fiscalizado centralizadamente pela Agência Tributária, que seria o equivalente à Receita Federal, e é este órgão que controla praticamente todo o IVA. Da arrecadação, metade fica para o Estado, ou seja, para o governo federal, e a outra metade é dividida entre as regiões. Na Espanha não existe um Comitê Gestor, lembra Gallardo, que considera a decisão brasileira de criar um órgão de gestão de um imposto descentralizado, uma das inovações mais interessantes da reforma tributária brasileira.
Alíquotas reduzidas e regimes diferenciados
O IVA espanhol não opera com alíquota única. A taxa padrão é de 21%, com alíquotas reduzidas de 10% e super-reduzidas de 4%. Essas reduções, segundo Gallardo, envolvem dilemas clássicos da política tributária.
“As alíquotas reduzidas amenizam a carga tributária de determinados setores, mas, uma vez estabelecidas, beneficiam todo mundo, inclusive quem não precisa”, afirma. “Por exemplo: você pode ficar no hotel mais caro de Madrid, pagando dois ou três mil euros por noite, e ainda assim ter alíquota reduzida. Do ponto de vista da justiça tributária, não é fácil justificar que este benefício é dado tanto para contribuintes mais ricos quanto mais pobres”.
Apesar disso, o auditor lembra que essas escolhas refletem estratégias econômicas. “É uma forma de incentivar setores estratégicos. Países como Espanha, França e Itália são grandes potências turísticas, e isso pesa muito nas decisões.”
Há também regimes diferenciados para pequenos empresários, agricultores, varejo, setor financeiro, mercado imobiliário e outros. “Eu não falaria tanto em benefício fiscal, mas em tratamento diferenciado, porque o IVA geral simplesmente não funciona bem nesses setores”, explica.
Harmonização e contencioso
O IVA europeu é amplamente harmonizado por uma diretiva comunitária, mas com margem para variações nacionais. “O arcabouço geral é comum, mas os detalhes podem variar de país para país”, diz Gallardo. Ele destaca, por exemplo, diferenças no tratamento do setor financeiro. “A regra geral é a isenção, mas alguns países permitem que o contribuinte renuncie à isenção e apure o imposto normalmente. A Espanha não adotou essa opção.”
Para garantir uniformidade, a União Europeia conta com o Tribunal de Justiça da UE, que estabelece os critérios de interpretação da diretiva e suas decisões são vinculantes, mas não elimina a jurisprudência nacional. “O ideal seria o quê? Ter um único IVA em toda a União Europeia, ter uma única regulamentação e ter um tribunal que atendesse todos. Só que esse tribunal teria que ser um tribunal com 500 juízes, 500 ministros, porque imagina o contencioso de toda a União Europeia, ou imagina aqui no Brasil, o contencioso de todo o Brasil. Tem que haver órgãos com competência, que cuidem do contexto contencioso no Paraná, Santa Catarina, São Paulo, por exemplo”.
Sonegação e eficiência arrecadatória
Avaliações da Comissão Europeia e do FMI mostram que a Espanha apresenta bons resultados no controle das chamadas brechas do IVA. Gallardo pondera que o tamanho do país importa. “Gerenciar o sistema tributário em países muito pequenos é uma realidade completamente diferente de países como Espanha, Alemanha ou Brasil”. Mesmo assim, ele lembra que a Espanha é um dos países que melhor arrecada o IVA considerando seu tamanho.
O relatório publicado pela Comissão Europeia em 2025 mostra a lacuna de conformidade com o IVA nos países integrantes do grupo. Esta lacuna representa a diferença entre a receita que seria arrecadada se todos os contribuintes cumprissem as normas fiscais e a receita efetivamente arrecadada. Abrange uma ampla gama de fontes de receitas não arrecadadas, desde a exploração legal de brechas nos sistemas tributários até a evasão ou fraude fiscal organizada em larga escala. A não conformidade também pode ser não intencional, resultante de erros administrativos, omissões, falências não fraudulentas e outros fatores. Em 2023, último ano analisado, a Espanha arrecadou um total de € 93,8 bilhões em receitas de IVA. A lacuna de conformidade do IVA foi estimada em € 7,8 bilhões, equivalente a 7,6% do imposto total devido. De 2019 a 2023, a lacuna de conformidade do IVA diminuiu de 7,8% para 7,6%. Com uma lacuna de conformidade do IVA na UE de aproximadamente 9,5%, a Espanha ocupa a 11ª posição entre os Estados-Membros da UE.
Imposto Seletivo
Em toda a União Europeia há impostos especiais de consumo, que são tributos indiretos sobre a venda ou o uso de produtos específicos, como álcool, tabaco e energia utilizada para aquecimento, transporte e eletricidade e ainda combustível de aviação.
“Bebidas alcoólicas, fumo e tabaco e combustíveis fósseis são altamente tributados. Quando você compra um litro de combustível no posto, na Espanha, mais ou menos metade do preço são impostos. Então tem o IVA e adicionalmente um Imposto Seletivo sobre hidrocarbonetos. Existe, porém, uma diferença para transportadoras, que é devolvida para que eles não tenham cumulatividade sobre os preços, mas para pessoas consumidoras, pode ser uma carga tributária bastante alta”, explica.
Sobre o desenho desses tributos, Gallardo é direto: “Infelizmente ou felizmente, a Imposto Seletivo é técnica, mas também é política. E quando falamos de impostos, essas duas dimensões sempre interagem.”
O diálogo com o Brasil e a cooperação técnica
A relação de Gallardo com o Brasil começou em 2002. “Já naquela época se falava de reforma tributária no Brasil e desde então, participei de cursos, eventos e debates no país, até assumir, em 2021, o cargo na Embaixada da Espanha.” Com a nomeação de Bernard Appy como secretário especial da reforma, Gallardo se colocou à disposição para compartilhar tanto sua experiência pessoal quanto as experiências institucionais da Espanha.
Essa troca incluiu uma visita oficial de autoridades brasileiras à Espanha, em 2024, para conhecer de perto o sistema espanhol. Além de Bernard Appy, a comitiva incluiu três gerentes de projeto da reforma tributária da Receita Federal, dois secretários estaduais, um secretário de Fazenda Municipal, diretores de grandes empresas espanholas e representantes do governo espanhol.
Lições para o IVA dual brasileiro
Para Gallardo, o Brasil adotou corretamente os fundamentos do IVA moderno. “A base ampla, a não cumulatividade, o fato gerador amplo, a tributação no destino e a responsabilização das plataformas de tecnologia são pontos essenciais que já estão presentes no resto do mundo”, afirma.
As grandes novidades brasileiras para ele são o Comitê Gestor, o split payment e a forma como foi concebido para evitar a cumulatividade e combater a sonegação e também o cashback tributário. “Se estamos falando de justiça tributária, é muito mais interessante um sistema de reembolso para pessoas de menor renda do que uma alíquota reduzida que beneficia todo mundo. Isso é incontestável.”
Uma reforma em movimento
Gallardo conclui com uma visão pragmática sobre o futuro da reforma brasileira. “A reforma tributária só fez que começar”, afirma. “A única forma de aprender a dirigir é dirigindo. Uma vez que o sistema comece a funcionar, vamos descobrir o que precisa melhorar, corrigir ou ajustar.”
Para ele, a experiência europeia mostra que o IVA não é um modelo acabado, mas um sistema em constante evolução: exatamente o desafio que agora se coloca para o Brasil.
Este artigo foi publicado anteriormente na 5ª edição da Revista da Reforma Tributária. Clique aqui para assinar e receber as próximas edições.
