Por Regina Krauss
Por anos, a procuradora Luciana Vieira carregou uma inquietação: por que, em pleno século XXI, o pagamento de tributos não ocorre de forma automática, na hora da compra, como já acontece com plataformas digitais? A pergunta, feita inclusive pelo ministro Luís Roberto Barroso durante uma audiência pública no Supremo Tribunal Federal (STF), era a mesma que tirava seu sono: “Por que quando passamos o cartão em uma compra, o tributo devido não vai direto para o cofre do Estado?”, recorda.
Com mais de 17 anos como procuradora do Distrito Federal, sendo a maior parte deles na área fiscal, Luciana sempre se incomodou com a lentidão e ineficiência da cobrança de tributos, especialmente do ICMS. “Os processos de fiscalização e cobrança eram completamente anacrônicos, criados no século passado. Eles não acompanhavam a economia digital, resultando em ineficiência e injustiça gigantescas”, afirma.
Falta de eficiência
Foi essa frustração com a morosidade da máquina pública e a sensação de impotência diante da má-fé de grandes devedores que motivaram sua pesquisa. Luciana conta que, como procuradora-chefe, lidava com os chamados “devedores contumazes” de ICMS: empresas que cobravam o tributo do consumidor, recebiam o valor, declaravam à Fazenda, mas não recolhiam o imposto. “É o clássico ‘devo, não nego, pago quando quiser’. E não pagavam nunca. Enquanto isso, expandiam suas atividades, abriam novas unidades, davam festas de arromba.”
“Ajuizávamos a execução fiscal, mas o patrimônio da empresa já havia sido esvaziado, colocado em off-shores, colocado em nome de laranjas. Não tinha como atingir os sócios porque, segundo jurisprudência do STJ, mero inadimplemento não configura fraude para fins de responsabilização dos sócios gerentes”, explica. A única alternativa era insistir na responsabilização dos sócios por meio do Código Tributário Nacional, argumentando que havia, sim, uma fraude: uma apropriação indevida do tributo que onerava o consumidor. Isto porque o tributo já tinha sido embutido no preço cobrado por estas empresas no momento da venda ao cliente, por exemplo, um alimento, uma peça de roupa ou eletrônico. Além disso, os devedores contumazes prejudicavam os concorrentes que declaravam e pagavam o ICMS em dia.
Dívida do ICMS
“Veja, a gente fazia uma estatística e via que só a dívida de ICMS dos devedores contumazes era mais de 10 vezes o patrimônio conhecido dessas empresas. Ou seja, seria inviável cobrar essa dívida. O Estado, ao contrário de um fornecedor comum, pode pedir a falência da empresa, pode cassar a inscrição estadual e fazer esta empresa parar de funcionar”, explica a procuradora. “No entanto, ajuizar uma execução fiscal contra o patrimônio da empresa resultava obviamente em cobranças frustradas. A execução fiscal é hoje o maior gargalo do Judiciário, com aproximadamente mais de 30 milhões de processos, quase 40% do estoque total do Judiciário, com uma taxa de congestionamento de 88%. Ou seja, a chance de prescrever a cobrança na execução fiscal é gigantesca”. Luciana conta que o Distrito Federal até pouco tempo tinha uma só vara de execução fiscal para dar conta de tudo, com 240 mil processos para três juízes. “Como você lida com isso? Impossível”.
Foi assim que, ao lado de procuradores de outros estados, Luciana participou de uma mudança histórica. Representando as procuradorias estaduais como amicus curiae, atuou em um processo penal no STJ e depois no STF para defender que esse tipo de conduta é, sim, criminosa. No RHC 163.334, o STF decidiu que comete o crime de apropriação indébita tributária aquele que faz do inadimplemento contumaz de ICMS uma prática comercial desleal. Como conta, foi uma vitória importante, mas insuficiente porque não combatia a fraude na raiz.
Pesquisa acadêmica
E foi dessa busca por soluções estruturais que nasceu sua pesquisa de mestrado na FGV Direito/SP, onde ela decidiu sair da ‘bolha de Brasília’ para se aprofundar em Gestão e Inovação Tributária. Em conversa com seu orientador, surgiu o insight: por que a administração tributária não funciona como um marketplace?
“No iFood, por exemplo, o valor que você paga já é automaticamente dividido entre restaurante, entregador e plataforma, sem o consumidor perceber. Tudo isso porque as regras estão embutidas no sistema. Por que não fazer isso também com o tributo?”, questiona Luciana.
Split payment
A ideia não era nova no mundo das fintechs e, como ela destaca, o chamado split payment já existia há anos, só que fora do campo tributário. “A gente já conhecia o split payment, só não usava para tributos. Quando explico isso, as pessoas falam: ‘nossa, mas era óbvio’. A inovação, às vezes, é um óbvio negligenciado. Só precisava alguém parar para pensar sobre o assunto sob outra perspectiva.”
Sua proposta foi além do que já existia na União Europeia, onde o split payment era feito por meio de contas segregadas, sem integração direta ao sistema financeiro. O modelo brasileiro, segundo Luciana, tem um potencial ainda maior. “Apesar das nossas mazelas, temos um dos melhores sistemas de nota fiscal eletrônica do mundo, em tempo próximo ao real, e um dos sistemas bancários mais modernos. O Pix está aí para provar”, destaca.
A ideia, apresentada em seu livro ‘Tributação do consumo na era digital: split payment e a reforma tributária’ e defendida em sua dissertação de mestrado concluída em 2022, propõe um novo modelo de arrecadação: os tributos seriam processados como mais uma informação dentro das transações financeiras. Assim como hoje bancos compensam valores entre si via câmaras interbancárias, o tributo seria automaticamente transferido para a conta do Estado no ato da compra. “Seria uma revolução silenciosa. E perfeitamente viável.”
Luciana lembra que, quando começou a desenvolver o projeto, o Pix ainda estava em fase inicial. Mesmo assim, ela já apontava que a bancarização proporcionada pelo novo sistema de pagamentos tornaria a proposta ainda mais exequível. “A economia digital já funciona assim. O tributo pode e deve ser apenas mais um dado processado nas transações financeiras.”
Hoje, o split payment está no coração da reforma tributária e já é considerada como uma solução para evitar fraudes e garantir justiça fiscal. Mas, para a procuradora, o mais importante é mudar a forma como se enxerga o problema. “Não basta punir depois. É preciso impedir que a fraude aconteça. E, para isso, a tecnologia pode ser nossa maior aliada, reduzindo o custo de conformidade, aumentando a eficiência do sistema e beneficiando os bons pagadores”.
Devedor contumaz
Aprovado em dezembro na Câmara e no Senado, o projeto que criou o Código de Defesa do Contribuinte deu especial atenção aos chamados devedores contumazes — empresas que usam a inadimplência fiscal como estratégia de negócio e deixam de pagar tributos de forma reiterada e sem justificativa. O passivo superior gerado por este tipo de conduta é de mais de R$ 200 bilhões em dívida ativa de apenas 1.200 CNPJs, segundo a Receita Federal.
Neste caso, o devedor contumaz é definido, em âmbito federal, como o contribuinte com dívida injustificada, superior a R$ 15 milhões e correspondente a mais de 100% do seu patrimônio conhecido. Em âmbito estadual e municipal, o texto considera como devedor contumaz quem tem dívidas com os fiscos de forma reiterada (por pelo menos quatro períodos de apuração consecutivos ou seis alternados no prazo de 12 meses) e injustificada.
As medidas coercitivas vão desde o cancelamento do cadastro fiscal, centralização do pagamento do ICMS, suspensão ou instituição de diferimento cassação de credenciamentos, habilitações e regimes especiais e benefícios fiscais, impedimento em licitações e contratos, proibição de propor recuperação judicial e, judicialmente, o crime de apropriação indébita tributária deverá ser acompanhado pelo Ministério Público e o devedor sujeito à pena de detenção e multa.
A nova lei também inclui ações para coibir fraudes como a lavagem de dinheiro via fundos de investimentos e trouxe regras que favorecem bons pagadores, com benefícios como um bônus pelo pagamento em dia dos tributos, que pode chegar a R$ 1 milhão anualmente.
Luciana Vieira
Procuradora do Distrito Federal desde 2008, onde exerceu os cargos de Procuradora Chefe da Procuradoria Fiscal e Procuradora Geral Adjunta do Consultivo, é representante do DF na Câmara Técnica do Colégio Nacional de Procuradores-Gerais dos Estados e do Distrito Federal junto ao STF e STJ e representante da Procuradoria Geral/DF junto ao Tribunal Administrativo de Recursos Fiscais/DF.
Mestre em Direito Tributário FGV/SP, especialista em Planejamento tributário – UnB e especialista em Direito Tributário – IBET, faz parte do GAJ- Grupo de Análise Jurídica no âmbito e GT 14 (split payment e modelo operacional) do Programa de Assessoramento Técnico à implementação da Reforma sobre o Consumo. É professora de Direito Tributário, Reforma Tributária e de Direito 4.0, Inovação e Gestão Jurídica.
Este artigo foi publicado anteriormente na 5ª edição da Revista da Reforma Tributária. Clique aqui para assinar e receber as próximas edições.
