A promulgação da Emenda Constitucional nº 132 encerra um longo ciclo de debates sobre a reforma da tributação do consumo e inaugura um desafio ainda mais complexo: transformar a nova arquitetura normativa em resultados concretos para a sociedade. Como toda grande reforma institucional, seu sucesso não será determinado apenas pela qualidade do texto constitucional, mas pela capacidade das instituições responsáveis por sua implementação de converter novas regras em novas práticas de governança.
As discussões que marcarão os próximos anos estarão naturalmente voltadas para a regulamentação do novo sistema, a adaptação dos contribuintes, o funcionamento do Comitê Gestor e a transição entre os modelos tributários. Todos esses temas possuem enorme relevância e exigirão permanente acompanhamento técnico. Contudo, representam apenas parte da agenda que se abre para o federalismo brasileiro. A verdadeira medida da Reforma será dada por sua capacidade de produzir um ambiente institucional mais estável, previsível e cooperativo, capaz de favorecer o investimento, ampliar a competitividade da economia e reduzir as desigualdades regionais.
O êxito da Reforma não poderá ser aferido exclusivamente pela simplificação das obrigações tributárias, pela estabilidade da arrecadação ou pela redução da litigiosidade. Esses resultados são desejáveis e certamente contribuirão para o fortalecimento do ambiente econômico nacional. Entretanto, representam meios para alcançar um objetivo mais amplo: consolidar um federalismo capaz de promover convergência econômica, preservar a autonomia constitucional dos entes federados e fortalecer a capacidade do Estado de induzir o desenvolvimento, com crescimento equitativo.
Essa talvez seja a maior inovação introduzida pela Emenda Constitucional nº 132. Durante décadas, a convergência econômica foi buscada predominantemente por meio da competição tributária. A Reforma propõe um deslocamento desse paradigma. O desenvolvimento regional passa a depender menos da concessão de incentivos fiscais e mais da capacidade das instituições de coordenar políticas públicas, produzir segurança jurídica, fortalecer a cooperação interfederativa e construir relações duradouras de confiança.
Esse deslocamento aproxima a experiência brasileira de uma compreensão institucional do desenvolvimento. North (1990) demonstrou que instituições reduzem incertezas e condicionam o desempenho econômico. Williamson (1985) evidenciou que estruturas de governança influenciam os custos de transação e a eficiência das organizações. Ostrom (2010) demonstrou que arranjos cooperativos e policêntricos podem produzir soluções mais eficientes para problemas complexos. Em comum, essas contribuições indicam que a qualidade das instituições constitui elemento decisivo para transformar regras formais em resultados efetivos.
É justamente nesse ponto que se concentra a hipótese desenvolvida ao longo deste artigo. Se o Paradoxo da Renúncia (renuncia receita para crescer a arrecadação, a renda, o emprego e a economia regional) explica por que a competição tributária permaneceu, durante décadas, como instrumento de desenvolvimento regional, a governança passa a explicar as possibilidades de êxito do novo modelo inaugurado pela Reforma Tributária. Em outras palavras, o paradoxo interpreta o passado; a governança condiciona o futuro.
Não será suficiente possuir um sistema tributário tecnicamente sofisticado. Será necessário desenvolver capacidades institucionais compatíveis com a complexidade do novo sistema. A experiência histórica demonstra que boas leis, isoladamente, não produzem bons resultados. Da mesma forma, modelos institucionais inovadores somente alcançam seus objetivos quando acompanhados por organizações capazes de coordenar interesses, administrar conflitos, produzir consensos e preservar relações permanentes de confiança entre os diversos atores do pacto federativo.
As Secretarias de Fazenda assumem, nesse novo arranjo institucional, uma responsabilidade histórica. Mais do que administrar receitas, passam a desempenhar papel estratégico no planejamento governamental, na coordenação interfederativa, na produção de inteligência fiscal e na formulação de políticas públicas orientadas por evidências, contribuindo para a construção de um ambiente institucional capaz de estimular o investimento, elevar a produtividade e impulsionar o desenvolvimento econômico. A qualidade de sua atuação influenciará diretamente a capacidade da Reforma Tributária de converter sua arquitetura normativa em crescimento sustentável, competitividade econômica, fortalecimento do pacto federativo e criação de valor público.
Essa nova compreensão também amplia o significado da própria administração fazendária. A arrecadação permanece indispensável ao financiamento das políticas públicas, mas deixa de representar um fim em si mesma. Na perspectiva do valor público proposta por Moore (1995), sua finalidade consiste em criar condições para que responsabilidade fiscal, desenvolvimento regional, eficiência administrativa e bem-estar coletivo avancem de forma integrada.
Talvez seja exatamente esse o maior legado da Reforma Tributária. Não apenas substituir um sistema de tributação por outro, mas redefinir o papel das instituições fiscais no desenvolvimento nacional. A simplificação tributária, a segurança jurídica, a autonomia federativa e a responsabilidade fiscal continuam sendo objetivos fundamentais. Entretanto, todos esses elementos passam a convergir para uma variável comum: a qualidade da governança construída pelas instituições responsáveis por implementar a Reforma.
Se o passado demonstrou que a competição tributária foi capaz de impulsionar importantes processos de desenvolvimento regional, o futuro colocará à prova uma hipótese ainda mais ambiciosa: a de que uma governança cooperativa, baseada em instituições sólidas, coordenação interfederativa e confiança recíproca, poderá produzir resultados ainda mais consistentes, preservando simultaneamente a autonomia dos entes federados, a segurança jurídica, a competitividade da economia e a capacidade do Estado de promover desenvolvimento.
É nessa perspectiva que a Reforma Tributária deve ser compreendida. Não como ponto de chegada, mas como ponto de partida. A Constituição estabeleceu a arquitetura institucional. As leis complementarão sua estrutura. Contudo, será a capacidade das instituições de transformar essa arquitetura em cooperação efetiva, estabilidade normativa e desenvolvimento econômico que definirá se a Emenda Constitucional nº 132 representará apenas uma reforma do sistema tributário ou a consolidação de uma nova etapa do federalismo fiscal brasileiro.
A contribuição deste estudo consiste em interpretar a Reforma Tributária não apenas como uma reorganização do sistema de tributação sobre o consumo, mas como uma transformação institucional do federalismo fiscal brasileiro. Essa interpretação desloca o eixo analítico da competição tributária para a governança interfederativa, compreendida como fundamento da convergência econômica e condição para que a nova arquitetura constitucional se traduza em desenvolvimento, cooperação e fortalecimento da Federação.
Essa interpretação dialoga com estudos anteriores dos autores, que já haviam identificado a necessidade de mecanismos institucionais de coordenação e aprendizagem para preservar a resiliência do pacto federativo diante da implementação da Emenda Constitucional nº 132/2023.
Valdivino de Oliveira é secretário de Economia do Distrito Federal. Economista, professor de economia por mais de 43 anos na Pontifícia Universidade Católica de Goiás (PUC Goiás), encontra-se em fase final do doutorado em administração pública, com pesquisa dedicada aos desafios da reforma tributária e da governança do federalismo fiscal brasileiro.
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