Por Eurico Santi
Este é o segundo artigo da tetralogia das cláusulas pétreas que iniciei neste Portal pela Federação. A tese é a mesma: a Emenda Constitucional 132/2023 não apenas respeitou as quatro garantias do art. 60, § 4º, da Constituição de 1988; fortaleceu materialmente cada uma delas, e os avanços que concretizam seus núcleos essenciais não admitem retrocesso.[1] Passo ao voto. Se a Federação foi a primeira cláusula pétrea da nossa história, blindada em 1891, o voto só chegou ao art. 60 em 1988: o Brasil protegeu o pacto entre os Estados quase um século antes de proteger o pacto entre o povo e o poder. E, quando enfim o protegeu, blindou a mecânica e deixou o eleitor no escuro: o art. 1º, parágrafo único, proclama que todo o poder emana do povo, mas o povo, por 35 anos, não conseguiu ver o preço do poder que autorizava. Democracia sem informação é procuração em branco; voto sem conhecimento é assinatura sem leitura; soberania sem transparência é ficção. A EC 132/2023 é o momento em que a Constituição decidiu acender a luz.
A história explica. A petrificação do voto é filha da memória: a trajetória eleitoral brasileira é uma sucessão de conquistas arrancadas e de retrocessos impostos. A Carta de 1824 instituiu o voto censitário; a Lei Saraiva, de 1881, trouxe as eleições diretas ao preço de excluir os analfabetos por mais de um século; a República Velha praticou o voto aberto e de cabresto, na patologia que Victor Nunes Leal dissecou em Coronelismo, enxada e voto. O Código Eleitoral de 1932 respondeu com o voto secreto, o voto feminino e a Justiça Eleitoral; o Estado Novo suprimiu as eleições em 1937. O AI-2, de 1965, tornou indireta a eleição presidencial; a EC 25/85 restaurou as diretas e devolveu o voto ao analfabeto. As razões da petrificação formam uma tríade: a memória, porque cada adjetivo do inciso II exorciza um trauma, o direto contra o Colégio Eleitoral, o secreto contra o cabresto, o universal contra o censo e as exclusões de gênero e instrução, o periódico contra a perpetuação no poder, negação da república segundo Geraldo Ataliba;[2] a lição institucional, porque 1937 e 1965 ensinaram que voto garantido por lei, ou por texto emendável, é voto revogável; e a razão mais profunda, porque o voto é a garantia das garantias: todos os demais direitos dependem, em última instância, da capacidade do povo de substituir quem os viola. O constituinte não petrificou palavras; petrificou vitórias.
A face contemporânea da patologia já não era a coação sobre o voto; era a anestesia do votante. Amilcare Puviani e James Buchanan demonstraram que a forma de cobrança deforma a percepção do custo do Estado: tributo embutido no preço leva o cidadão a subestimar o que paga e a superestimar a gratuidade do que recebe, corrompendo o cálculo político que fundamenta o voto. Documentei essa deformidade em Kafka, alienação e deformidades da legalidade: a lei tributária que o cidadão não compreende é a lei que o aliena.[3] O princípio fundador do constitucionalismo, no taxation without representation, operava invertido: havia representação plena com tributação imperceptível. Três elos estavam rompidos: entre o pagamento e a percepção, entre a receita e o eleitor, entre o voto e a responsabilização. Era a velha assombração da democracia fiscal brasileira, e foi contra ela que, desde 2016, com Isaias Coelho e Rodrigo Spada, apresentei o empoderamento do cidadão como razão declarada do novo modelo.[4]
O que exatamente a cláusula pétrea protege? A jurisprudência do Supremo responde em três assentos. Na ADI 2024, fixou que as limitações materiais ao poder de reforma não tornam intangível a literalidade da Constituição: protegem o núcleo essencial dos princípios e institutos. Na ADI 939, reconheceu que garantia tributária situada fora do art. 5º é direito individual petrificado. Na ADI 3.685, qualificou a anterioridade eleitoral como garantia do cidadão-eleitor ao devido processo eleitoral.[5] Lidas em conjunto, essas decisões revelam o objeto da proteção: não a mecânica de votar, mas a efetivação da democracia por um cidadão que delibera de forma livre e informada. José Afonso da Silva fornece o elo dogmático: o voto é o instrumento primário do exercício da soberania popular, e as garantias que o cercam são garantias da própria soberania. Corolário: normas que qualificam as condições de exercício do voto qualificam a soberania; normas que as degradam, ainda que não toquem na letra do inciso II, atingem o seu núcleo. Cláusula pétrea protege valores, não compartimentos temáticos da Constituição.
Não há democracia sem povo que saiba. Rousseau formulou o problema: o povo quer sempre o próprio bem, mas nem sempre o enxerga. Kelsen deu-lhe forma jurídica: a democracia é um método de formação da vontade coletiva com a participação dos destinatários das normas, e o eleitor que ignora quanto paga, a quem paga e o que recebe cumpre a liturgia da democracia sem exercer a sua substância. Bobbio extraiu a consequência: a democracia é o governo do poder visível, e o segredo é a forma pela qual as autocracias sobrevivem dentro das democracias.[6] O tributo por dentro era exatamente isso: um compartimento de poder invisível no coração do Estado democrático. Aplicada essa régua, a EC 132/2023 qualificou o voto por cinco vias normativas, em diálogo com os atributos do inciso II e com a soberania do art. 1º.
A primeira é a transparência como princípio do Sistema Tributário Nacional. O art. 145, § 3º, elevou-a a princípio expresso do sistema e deu instrumento ao vetusto art. 150, § 5º, que desde 1988 mandava esclarecer o consumidor sobre os impostos e permaneceu promessa sem meio: o tributo passou a ser calculado por fora e destacado no documento fiscal (art. 156-A, § 1º, IX). O atributo fortalecido é a liberdade da vontade que o sigilo protege. Se o voto secreto garante, por fora, que ninguém veja o que o eleitor decide, a transparência garante, por dentro, que o eleitor veja aquilo sobre o que decide. Sigilo sem informação protege uma vontade vazia; sigilo com informação protege uma vontade soberana.
A segunda é a revolução do destino. O art. 156-A, § 1º, VII, determina que o IBS seja cobrado pelas alíquotas do Estado e do Município de destino: a receita deixa a origem da produção e passa a pertencer ao lugar onde vive quem consome e paga.[7] O atributo fortalecido é a imediatidade do voto direto. Antes, o eleitor escolhia diretamente seus governantes, mas o objeto da escolha era indireto: a receita da sua comunidade dependia de plantas industriais alheias. Com o destino, o tributo pago pelo eleitor financia o ente que o eleitor elege. Quem paga vê; quem vê cobra; quem cobra vota. O voto era direto na forma; tornou-se direto também no objeto.
A terceira é a responsabilidade republicana. O art. 156-A, § 1º, V e VI, atribui a cada Estado e Município a competência de fixar, por lei específica, a própria alíquota do IBS. A decisão sobre a carga local sai da penumbra dos regulamentos e volta ao único lugar em que a democracia a admite, a lei votada por representantes que o eleitor pode não reeleger; cada aumento acima da alíquota de referência exige lei do próprio ente e aparece na nota seguinte. O atributo fortalecido é o voto periódico, lido com Ataliba: a periodicidade só realiza a república quando cada ciclo eleitoral permite julgar responsabilidades. A eleição local converte-se em deliberação sobre alíquota, gasto e serviços; a periodicidade deixa de ser cronologia e ganha conteúdo.
A quarta é a universalização material. O art. 156-A, § 5º, VIII, prevê a devolução do IBS a pessoas físicas para reduzir desigualdades de renda; o art. 195, § 18, replica o mecanismo para a CBS; o art. 145, § 4º, manda atenuar os efeitos regressivos. O atributo fortalecido é o voto universal. A universalidade formal estava completa desde 1985: todos votam. Mas a tributação invisível e regressiva do consumo pesava mais sobre os mais pobres: votavam todos, compreendiam poucos, pagavam mais os que menos sabiam. A devolução com nome e CPF universaliza não o direito de votar, que já era de todos, mas a condição de votar sabendo: é a alfabetização fiscal, último capítulo da universalização iniciada com as mulheres em 1932 e os analfabetos em 1985.
A quinta é a legibilidade do poder. A competência compartilhada do art. 156-A e o Comitê Gestor paritário do art. 156-B substituíram vinte e sete legislações estaduais e cinco mil quinhentas e setenta municipais por uma base, uma lei e um regulamento, preservando a cada ente a alíquota própria e a receita no destino. Douglass North ensina que as instituições são as regras do jogo;[8] a Emenda trocou regras ilegíveis, jogadas em balcões bilaterais, por regras públicas, jogadas sob o olhar do soberano. Legislação una é legislação legível, e legislação legível é fiscalizável pelo eleitor.
A arquitetura responde a uma advertência clássica. Lassalle advertiu que a Constituição que não corresponde aos fatores reais de poder não passa de uma folha de papel; Konrad Hesse respondeu que ela tem força normativa própria quando suas normas encontram condições de realização.[9] Proclamar o sufrágio universal e mantê-lo cego é dar razão a Lassalle; construir as condições informacionais do voto esclarecido é dar razão a Hesse. Por trinta e cinco anos o art. 1º viveu sob a primeira hipótese; a EC 132/2023 é um capítulo da segunda.
Parte da crítica dirá que transparência, destino, alíquota própria e devolução são política tributária, e não direito político; que o inciso II fala de voto, e não de imposto. A objeção confunde o compartimento com o valor, e o Supremo já a superou na ADI 939: se norma tributária pode ser garantia individual petrificada, norma tributária pode igualmente densificar o voto petrificado. Canotilho fecha o argumento: uma vez realizado o conteúdo de uma norma constitucional, o grau de concretização alcançado incorpora-se ao patrimônio jurídico protegido, e sua supressão sem compensação equivalente viola a própria Constituição.[10]
Eis a nova estatura do direito ao voto, e ela tem consequência jurídica. Permanecem reformáveis os instrumentos: o desenho do Comitê Gestor, os procedimentos, os regimes diferenciados, a operação da devolução. Tornaram-se irretrocedíveis as concretizações do núcleo: a visibilidade do tributo para o cidadão; a receita no destino, que liga o pagamento ao voto; a alíquota fixada por lei do ente que o eleitor elege; a devolução personalizada que desregride o consumo; e a legibilidade nacional da legislação. Emenda futura que restaurasse o cálculo por dentro, devolvesse a receita à origem, transferisse a alíquota para atos infralegais ou extinguisse sem equivalente a devolução não modificaria a reforma: desfaria o voto qualificado que ela construiu, e nasceria inconstitucional desde a deliberação. É o efeito catraca da cidadania fiscal: gira para a frente, trava para trás.
A EC 132/2023 não alterou o voto; alterou o votante: onde havia contribuinte invisível, constituiu eleitor fiscal; onde havia ilusão financeira, instituiu informação pública; onde havia poder opaco, acendeu a luz. A assombração da opacidade rondou o art. 1º por décadas, sussurrando que todo o poder emana do povo enquanto escondia do povo o preço do poder. A reforma a exorcizou, e o que ela construiu não pertence mais ao legislador de ocasião nem ao reformador de conjuntura: pertence ao soberano. Nos próximos artigos, mostrarei como a mesma reforma efetivou a separação dos Poderes pelo Império da Legalidade e operou, nos direitos e garantias individuais, a virada antropocêntrica. O voto brasileiro era direto, secreto, universal e periódico; agora, é também esclarecido. Pode aprender a ver melhor; não pode voltar a ser cego.
[1] A tese completa, com a demonstração pilar por pilar, está em SANTI, Eurico Marcos Diniz de. Reforma Tributária para Você, Contribuinte. 2ª edição revista, atualizada e ampliada. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, Revista dos Tribunais, 2026, especialmente p. 129-131 e 574-576; na entrevista que concedi à Folha de S.Paulo, caderno de economia, p. A15, publicada no dia 29 de agosto de 2026; e no primeiro artigo desta tetralogia, A nova estatura do federalismo brasileiro: a Federação como cláusula pétrea fortalecida pela EC 132/2023, publicado neste Portal da Reforma Tributária.
[2] LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto: o município e o regime representativo no Brasil. 7ª edição. São Paulo: Companhia das Letras, 2012; ATALIBA, Geraldo. República e Constituição. 3ª edição. São Paulo: Malheiros, 2011, em que a república é definida pela tríade da eletividade, da periodicidade e da responsabilidade dos governantes.
[3] BUCHANAN, James M. Public Finance in Democratic Process: Fiscal Institutions and Individual Choice. Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1967, que retoma PUVIANI, Amilcare. Teoria della illusione finanziaria. Palermo: Sandron, 1903; SANTI, Eurico Marcos Diniz de. Kafka, alienação e deformidades da legalidade: exercício do controle social rumo à cidadania fiscal. 2ª edição. São Paulo: Max Limonad, 2020.
[4] SANTI, Eurico Marcos Diniz de; COELHO, Isaias; SPADA, Rodrigo. A “URV” tributária e o fim da guerra fiscal do ICMS: novo modelo de tributação é essencial para empoderamento do cidadão. JOTA, 10.07.2016.
[5] BRASIL. STF, ADI 2024, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 03.05.2007; ADI 939, Rel. Min. Sydney Sanches, j. 15.12.1993; ADI 3.685, Rel. Min. Ellen Gracie, j. 22.03.2006; SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24ª edição. São Paulo: Malheiros, 2005.
[6] ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do Contrato Social. Tradução de Antonio de Padua Danesi. 3ª edição. São Paulo: Martins Fontes, 1996, Livro II, capítulo VI; KELSEN, Hans. A Democracia. Tradução de Ivone Castilho Benedetti et al. 2ª edição. São Paulo: Martins Fontes, 2000; BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. Tradução de Marco Aurélio Nogueira. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986, capítulo “A democracia e o poder invisível”.
[7] SANTI, Eurico Marcos Diniz de. Reforma Tributária para Você, Contribuinte, cit., p. 131 e seguintes. Sobre a superação dos mitos da “ameaça” ao federalismo, ver SANTI, Eurico Marcos Diniz de; SANTIN, Lina. Como não cair em afirmações falaciosas: entenda os mitos sobre a “ameaça” ao federalismo com a reforma tributária. Portal da Reforma Tributária, 09.09.2025.
[8] NORTH, Douglass C. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge: Cambridge University Press, 1990. Sobre o controle social da carga tributária no novo modelo, ver SANTI, Eurico Marcos Diniz de. “Pax brasileira” e controle da carga tributária: o papel do TCU na reforma tributária. Portal da Reforma Tributária, 07.11.2025.
[9] LASSALLE, Ferdinand. A essência da Constituição. 6ª edição. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2001; HESSE, Konrad. A força normativa da Constituição. Tradução de Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1991.
[10] CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7ª edição. Coimbra: Almedina, 2003, sobre o princípio da proibição de retrocesso.
Eurico Marcos Diniz de Santi é professor da FGV Direito SP, Fundador-Coordenador do Núcleo de Estudos Fiscais (NEF/FGV), idealizador do Projeto Nossa Reforma Tributária, diretor-fundador do CCiF e coautor intelectual do design jurídico da Reforma Tributária do Brasil.
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