Por Gabriel Benevides, de Brasília
Esta reportagem foi publicada anteriormente na 6ª edição da Revista da Reforma Tributária. Clique aqui para assinar e receber as próximas edições.
A arrecadação dos governos estaduais com ICMS tem se comportado de forma heterogênea desde 2020. Efeito da pandemia e de leis que limitam a atuação dos estados com as alíquotas, a receita com o imposto sofreu oscilações positivas e negativas nos últimos 6 anos. Sócia-consultora do Instituto de Finanças Públicas e ex-secretária de economia de Goiás, Selene Nunes explica à Revista da Reforma Tributária como esses movimentos tendem a afetar a base arrecadatória com o tributo no futuro.
“Entramos em um período em que não dá para apostar que vai continuar tendo o ‘boom’ de ICMS, por conta das mudanças estruturais.”
O ano de 2020 foi atípico para o ICMS. Foram R$ 711,8 bilhões arrecadados pelos estados, uma retração de 0,9% na comparação com 2019, segundo dados do Comsefaz (Comitê Nacional de Secretários de Fazenda) corrigidos pela inflação em março de 2025. O motivo é claro: a pandemia de covid-19 diminuiu a atividade econômica e levou o PIB (Produto Interno Bruto) a cair 3,3%, de acordo com o IBGE. Em resumo, a população consumiu menos –e o ICMS é um imposto sobre o consumo.
O resultado em 2021 foi oposto. A economia voltou a crescer, influenciada pelos estímulos a crédito com juros baixos, auxílios distribuídos durante a crise sanitária e melhora da produtividade econômica. O PIB expandiu 4,8% ante 2020. Tudo isso impulsionou o consumo e, consequentemente, o ICMS. Os estados conseguiram R$ 834,6 bilhões com o tributo, uma alta de 17,3%. Esta é a maior expansão para o indicador da década até o momento e também a maior da série histórica disponibilizada pelo Comsefaz, iniciada em 2015.
Outro ponto que influenciou a alta do ICMS em 2021 foi a inflação. O IPCA (Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo) mostra que os preços aumentaram 10,06% na comparação anual. Se os preços sobem, também aumenta o montante na base de cálculo. Selene Nunes define esse momento como um “boom” para o imposto estadual.
“Houve pressões pela pandemia. Então, 2020 foi um ano muito difícil. Depois, houve aquele período de 2021. O que aconteceu? Houve uma recuperação. Houve uma recomposição da atividade pós-pandemia. E, ao mesmo tempo, houve uma inflação mais alta e também o efeito das commodities, que para o agro importa muito. Isso dá um aquecimento”, explica a especialista.
Segundo ela, esse momento serviu para fortalecer o caixa dos governadores e os gestores tinham alguns caminhos para seguir. Um deles seria o investimento e a manutenção do montante. Ela fala em aplicação do dinheiro em títulos rentáveis –as taxas de juros estavam aumentando– e em investimentos em infraestrutura e outras atividades que podem tornar o estado mais atrativo no futuro. Na contramão, outros governos aproveitaram a oportunidade de expandir alguns gastos, como salários dos funcionários públicos. Para Selene, essa pode ter sido uma escolha arriscada –especialmente ao considerar o que aconteceria com a arrecadação do ICMS nos anos seguintes.
O ano de 2022 apresentou um novo cenário para o ICMS. O ex-presidente Jair Bolsonaro (PL) apoiou a aprovação de projetos de lei para baixar o preço dos combustíveis por meio do imposto naquele ano, que era eleitoral. Uma lei (LC nº 192 de 2022) padronizou o tributo e outra (LC nº 194 de 2022) limitou a atuação dos estados para aumentar o ICMS em produtos considerados essenciais, como gasolina e diesel. Isso desestimulou a arrecadação com o tributo de forma significativa.
Os estados tiveram receita de R$ 807,1 bilhões com o ICMS em 2022, uma queda real de 3,3% na comparação anual. Também houve uma retração de 3,3% em 2023 em relação ao ano anterior. Foram baixas maiores que a da pandemia. Os efeitos de ambas as leis perduram até hoje. O Comsefaz disse em 17 de março que as perdas acumuladas até 2025 por causa das leis apoiadas por Bolsonaro somam R$ 189 bilhões.
Selene Nunes avalia que as mudanças estruturais inverteram o cenário do “boom”. As receitas cresceram menos que as despesas. Nesse sentido, os estados que utilizaram o caixa mais elevado com despesas públicas rígidas e com funcionalismo saíram prejudicados. “Se sair dando aumento de pessoal com base nisso, lá na frente você quebra, você não consegue manter o salário. Então, é preciso ter essa prudência, e esse período de 2023 a 2025 demonstra justamente esse descompasso, em que você tem um crescimento maior de despesas do que de receitas, guardadas as devidas exceções”, declara a ex-secretária.
Um total de 11 unidades da Federação elevaram as alíquotas gerais de ICMS no começo de 2024. Naquele ano, a arrecadação com o imposto bateu R$ 860,2 bilhões e expandiu 10,2%. Os valores foram menos expressivos em 2025: uma alta de somente 1,7%. Para Selene Nunes, isso significa uma probabilidade menor de que haja um novo “boom”. E os impactos nas contas públicas podem perdurar.
“Entramos em um período em que não dá para apostar que vai continuar tendo o ‘boom’ de ICMS, por conta das mudanças estruturais que eu descrevi aqui. Então, vai crescer, porque sempre cresce um pouco, acompanhando a inflação, acompanhando o crescimento econômico, commodities e tal. Mas não vai crescer como no passado, ou pelo menos eu não posso assegurar que isso vai acontecer. A previsão não é de que cresça tanto. Então, eu tenho que ter maior controle sobre o gasto, inclusive sobre aquele gasto financiado com caixa acumulado”, diz.
O panorama não é homogêneo. Em 2025, por exemplo, 5 estados não tiveram alta na arrecadação com o ICMS. O Acre foi o estado com a maior redução anual, de 2,1%. Trata-se de um local com uma base produtiva menor. Ou seja, mudanças estruturais como desoneração de combustíveis trazem um impacto mais duradouro. Já Maranhão (+8,6%) e Mato Grosso (+7,4%) foram os que mais expandiram a receita.
Questionada sobre quais são as perspectivas para a arrecadação com a vigência do IBS, Selene responde que ainda é cedo para trazer uma avaliação. O Imposto sobre Bens e Serviços substituirá o ICMS (e o ISS) integralmente a partir de 2033. Apesar disso, ela estima que a reforma tributária deve fortalecer estados mais populosos, onde se tem mais consumo.
“A reforma tributária, por exemplo, vai favorecer os estados do Sul e Sudeste em termos de atração de investimentos. Então, os outros estados teriam que estar fazendo investimentos. Para quê? Para integrar sua infraestrutura e poder utilizar isso como uma forma de manter investimentos e de ter algum polo atrator. É preciso diversificar a base produtiva e é preciso ter investimentos em infraestrutura”, afirma.
