Quando foi publicado, o Ato Conjunto RFB/CGIBS nº 4 chamou a atenção principalmente por estabelecer as datas de início da obrigatoriedade dos novos documentos fiscais eletrônicos. A leitura superficial conduz naturalmente a essa conclusão: trata-se de um cronograma operacional para NF-e, NFC-e, NFS-e, CT-e e diversos outros documentos.
Entretanto, limitar a análise a um calendário significa perder aquilo que talvez seja a principal mensagem transmitida pelo ato. Mais do que definir datas, a Receita Federal e o Comitê Gestor parecem ter revelado qual será a estratégia para implementar a maior reforma tributária das últimas décadas.
Implementar um novo sistema tributário nunca foi apenas uma questão legislativa. A aprovação da Emenda Constitucional e da Lei Complementar representou apenas o primeiro passo. O verdadeiro desafio começa agora: colocar um sistema inteiramente novo em funcionamento sem interromper a atividade econômica, sem inviabilizar operações e sem transformar milhões de contribuintes em infratores por dificuldades meramente operacionais.
É justamente sob essa perspectiva que o Ato Conjunto merece ser analisado.
O primeiro aspecto que chama a atenção é a opção por uma implantação escalonada. Em vez de concentrar toda a obrigatoriedade em uma única data, o ato distribui sua implementação ao longo de diversos meses, iniciando determinados documentos já em agosto de 2026, enquanto outros somente passam a ser obrigatórios em outubro, dezembro ou janeiro de 2027. Essa diferenciação alcança inclusive determinados setores econômicos e modelos específicos de negócio.
Essa escolha dificilmente é casual. Ela demonstra o reconhecimento de que a adaptação tecnológica exigida pela Reforma Tributária não ocorrerá de forma uniforme. Empresas, administrações tributárias, fornecedores de software e desenvolvedores precisarão testar sistemas, corrigir inconsistências e amadurecer processos antes que o novo modelo esteja plenamente estabilizado.
Outro aspecto igualmente relevante é o tratamento diferenciado conferido a algumas situações específicas. O ato posterga, por exemplo, a obrigatoriedade para optantes do Simples Nacional e estabelece regras próprias para determinadas operações, reconhecendo que a transição não produzirá os mesmos impactos para todos os contribuintes.
Mas talvez o ponto mais interessante esteja justamente naquele que ocupa apenas um único dispositivo do ato.
O artigo 2º determina que, em até trinta dias, será publicado um Programa de Conformidade para a emissão de documentos fiscais durante o ano de 2026.
Embora o conteúdo desse programa ainda não tenha sido divulgado, sua simples previsão possui enorme relevância institucional.
Ela sinaliza que a Administração Tributária parece compreender que o primeiro ano da Reforma não poderá ser conduzido exclusivamente sob uma lógica sancionatória. Um ambiente de mudanças dessa magnitude exige mecanismos de orientação, adaptação e correção de falhas inevitavelmente decorrentes da implementação de novos sistemas.
Essa visão aproxima a experiência brasileira de modelos internacionais de cooperative compliance, nos quais a atuação do Fisco procura privilegiar a conformidade espontânea, a transparência e a solução preventiva de problemas, especialmente em períodos de transição normativa.
Naturalmente, ainda será necessário conhecer o conteúdo do Programa de Conformidade para avaliar até que ponto essa expectativa se confirmará. Questões como flexibilização de penalidades, tratamento de erros materiais, mecanismos de correção e critérios de fiscalização somente poderão ser analisadas após sua publicação.
Ainda assim, a opção de anunciar previamente esse programa revela uma importante mudança de abordagem. Em vez de simplesmente impor novas obrigações, a Receita Federal e o Comitê Gestor parecem reconhecer que o sucesso da Reforma dependerá da capacidade de construir uma transição segura para contribuintes e administrações tributárias.
Talvez essa seja a principal mensagem do Ato Conjunto nº 4. Seu verdadeiro conteúdo não está apenas nas datas que estabelece, mas na filosofia que inaugura: a implementação da Reforma Tributária será gradual, orientada pela adaptação tecnológica e, ao que tudo indica, apoiada por uma lógica de conformidade cooperativa.
Se essa diretriz for efetivamente refletida no Programa de Conformidade anunciado pelo próprio ato, o Brasil poderá iniciar a operacionalização da CBS e do IBS com um ambiente institucional muito mais propício à segurança jurídica e à efetividade da Reforma do que aquele tradicionalmente observado em grandes mudanças tributárias.
A experiência internacional demonstra que grandes reformas tributárias não são bem-sucedidas apenas pela qualidade de sua legislação, mas também pela forma como são implementadas. O Programa de Conformidade anunciado pelo Ato Conjunto nº 4 será uma oportunidade importante para verificar se o Brasil pretende adotar um modelo de fiscalização predominantemente punitivo ou uma verdadeira política pública de conformidade cooperativa durante a transição da CBS e do IBS.
Luiz Roberto Peroba é Sócio/Tax Partner no Pinheiro Neto. Assessora clientes nacionais e estrangeiros de diversas indústrias, tanto em consultoria/planejamento tributário como contencioso, em disputas administrativas e judiciais.
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