Por Luiz Roberto Peroba e William Roberto Crestani
A busca por simplificação e segurança jurídica trazida pela Reforma Tributária parece enfrentar um teste de estresse no setor de bares e restaurantes. Desenhado originalmente para amortecer os impactos da reforma para um setor estratégico e evitar um aumento significativo na carga tributária atual, o regime específico para os bares e restaurantes corre o risco de ser limitado antes mesmo de entrar em vigor, já que a regulamentação infralegal criou novas condições que podem gerar insegurança jurídica e dificuldades operacionais na sua aplicação.
O Espírito do Legislador vs. O Regulamento
O regime específico para o setor — instituído pelos artigos 273 a 276 da Lei Complementar nº 214/25 — nasceu com o propósito de conceder uma redução de 40% nas alíquotas da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) sobre o fornecimento de alimentação e bebidas não alcoólicas preparadas no estabelecimento, além de permitir a exclusão da base de cálculo de valores que não integram a receita efetiva desses estabelecimentos (gorjeta repassada, taxas de entrega e de intermediação pagas para as plataformas digitais).
O legislador complementar tomou, ainda, duas precauções:
Exclusão de bebidas alcoólicas: mantendo a lógica de extrafiscalidade e a limitação já praticada nos atuais regimes estaduais de ICMS para os bares e restaurantes.
Exclusão da mera revenda: limitou o benefício aos produtos que passam por preparo no estabelecimento, impedindo que bares e restaurantes funcionassem como meros revendedores de produtos, o que poderia gerar concorrência desleal com o varejo tradicional e distorções indesejadas.
No entanto, ao regulamentar as regras do regime, o Decreto nº 12.955/26 e a Resolução CGIBS nº 6/2026 (Regulamentos da CBS e IBS) criaram regras e condições novas que não estavam previstos na Lei Complementar 214/25 e podem impactar negativamente a utilização do regime no dia a dia pelos bares e restaurantes, as quais passaremos a tratar a seguir.
As Bebidas Não Alcoólicas Industrializadas e a Insegurança Jurídica
O primeiro ponto de potencial atrito reside no artigo 396, parágrafo único, do Decreto nº 12.955/26 (dispositivo replicado na Resolução CGIBS nº 6/2026). O texto proíbe expressamente que bebidas não alcoólicas industrializadas usufruam da redução de alíquota e das exclusões de base de cálculo, mesmo que sejam preparadas ou manipuladas dentro do estabelecimento.
Essa restrição traz três problemas graves:
Violação da Legalidade: A limitação imposta pelo decreto não existe na Lei Complementar nº 214/25. O regulamento não pode restringir direitos que a lei garantiu.
Ausência de definição: O fisco não trouxe uma conceituação jurídica capaz de diferenciar o que é uma bebida não alcoólica “preparada no estabelecimento” de uma “bebida industrializada preparada ou manipulada no local”. Para piorar, a regulamentação introduziu o termo “manipulado”, palavra ausente na LC nº 214/25, ampliando o limbo interpretativo.
Inviabilidade Prática: No dia a dia de uma cozinha, parte significativa das bebidas não alcoólicas preparadas envolve insumos industrializados em alguma etapa (concentrados de refrigerante de máquina, suco concentrado congelado, xaropes, bases lácteas, adoçantes etc). Como o contribuinte fará essa distinção sem a validação subjetiva e casuística da fiscalização?
A limitação introduzida pelo decreto, porém, não mira apenas a “revenda pura” por bares e restaurantes; ela pode alcançar também bebidas efetivamente preparadas no local, sempre que algum elemento for considerado “industrializado”, o que contraria a lógica e o objetivo do regime delineado na lei.
Vale destacar que a lei complementar não condicionou o uso do regime ao fato de a bebida ser “não industrializada”, tampouco mencionou “manipulação” como requisito. A inserção dessas condições adicionais pelo regulamento restringe de forma relevante a sua abrangência e, portanto, extrapola o texto legal, tensionando o princípio da legalidade tributária e deslocando para atos infralegais escolhas que a lei não fez.
Outros pontos da regulamentação da CBS e IBS relativos ao regime específico dos bares e restaurantes também merecem críticas.
O problema do uso de conceitos abstratos
Ao falar em itens “preparados e manipulados no próprio local”, o regulamento adotou terminologia que a lei não utilizou (acrescentando a palavra manipulado) e deixou de oferecer parâmetros verificáveis do que seja “preparo” e “manipulação”. Essa abertura conceitual transfere para o contribuinte — e, a posteriori, para o auditor fiscal e os tribunais — a tarefa de definir o enquadramento caso a caso, ampliando o risco punitivo e contrariando a expectativa de simplificação e segurança que deveria nortear a reforma tributária.
Sem critérios normativos objetivos, abrem-se margens para interpretações divergentes na fiscalização e para elevados custos de conformidade no dia a dia das operações.
A segregação no documento fiscal
O artigo 398 do Decreto 12.955/26 obriga que o documento fiscal segregue os valores sujeitos ao regime específico daqueles sujeitos ao regime geral. Ademais, o parágrafo único estabelece uma sanção severa: na falta de segregação, o valor total da operação fica sujeito ao regime geral (alíquota plena).
Essa regra não existia na LC 214/25, o que também abre espaço para questionamentos acerca da sua legalidade, além de criar desafios operacionais significativos para os bares e restaurantes realizarem essa segregação no dia a dia, sob a sombra de uma penalidade desproporcional. No limite essa regra pode desestimular o próprio uso do regime específico pelos bares e restaurantes, empurrando-os para a tributação geral que é significativamente mais alta.
Limitação às exclusões de gorjeta e taxas de entrega e intermediação
A lei complementar garantiu que valores de gorjetas repassadas (até 15%) e taxas de intermediação/entrega cobradas por plataformas digitais de delivery fossem excluídos da base de cálculo do IBS e da CBS. Contudo, o decreto passou a exigir que essas informações estejam destacadas analiticamente no documento fiscal como condição para o abatimento.
Embora a LC 214/2025 preveja as exclusões, ela não estabeleceu essa condição de forma expressa, o que pode ser lido como criação de requisito infralegal novo para a fruição de benefício legal. Ademais, na prática, cria-se uma obrigação acessória complexa que pode depender, para ser plenamente cumprida, de uma integração tecnológica entre os restaurantes e as plataformas digitais, ou do fornecimento dessas informações pelos aplicativos.
Conclusão e os ajustes necessários na regulamentação
Além dos desafios operacionais e insegurança jurídica que as novas regras estabelecidas pela regulamentação da CBS e do IBS trazem para o setor de bares e restaurantes, é possível sustentar que algumas dessas previsões ultrapassam conteúdo meramente operacional e ingressam em terreno normativo podendo suscitar debates futuros acerca dos limites do poder regulamentar e da violação do princípio da legalidade.
O momento ainda é propício para um debate mais detalhado sobre as regras da regulamentação, uma vez que os canais oficiais para propor mudanças ainda estão abertos. Esperamos que esses pontos possam ser discutidos e tratados de forma adequada, sob pena das questões aqui levantadas estimularem um contencioso futuro no setor que a reforma tributária busca diminuir.
Por fim, sugerimos os seguintes ajustes na regulamentação da CBS e do IBS no tocante ao regime específico aplicável aos bares e restaurantes:
É recomendável que a regulamentação se alinhe estritamente ao texto legal, retirando a vedação a bebidas não alcoólicas “industrializadas” quando houver preparo no estabelecimento e restabelecendo a coerência com a LC 214/2025.
A definição de “preparo” e “manipulação” deve vir acompanhada de parâmetros operacionais objetivos e verificáveis, reduzindo arbitrariedades e margens para interpretação.
As obrigações de segregação no documento fiscal e suas consequências poderiam ser excluídas ou, ao menos, devem ser calibradas, evitando penalidades automáticas que não constam da lei e reconhecendo as limitações técnicas dos sistemas atuais.
Luiz Roberto Peroba é Sócio/Tax Partner no Pinheiro Neto. Assessora clientes nacionais e estrangeiros de diversas indústrias, tanto em consultoria/planejamento tributário como contencioso, em disputas administrativas e judiciais.
William Roberto Crestani é sócio do Pinheiro Neto Advogados.
Os artigos escritos pelos “colunistas” não refletem necessariamente a opinião do Portal da Reforma Tributária. Os textos visam promover o debate sobre temas relevantes para o país.
