Durante as últimas três décadas, o federalismo fiscal brasileiro conviveu com uma aparente contradição. Os mesmos incentivos fiscais que contribuíram para atrair investimentos, ampliar a atividade produtiva, gerar empregos e dinamizar economias regionais historicamente menos competitivas, também eram vistos pelos opositores ao programa estadual de desenvolvimento como renúncia de receita tributária pelos estados, que reduziriam a capacidade do Estado de realizar os investimentos em políticas públicas.
A renúncia tributária produzia, simultaneamente, segundo estes opositores, perda de receita no curto prazo e expansão da capacidade econômica no médio e no longo prazo. É essa tensão que o presente artigo busca compreender por meio do que foi denominado por economistas como movimento de Convergência Econômica e a comentada renúncia tributária.
A contradição analisada decorre da perspectiva fiscal que a renúncia poderia provocar, reduzindo a capacidade financeira do Estado. Sob a ótica do desenvolvimento regional, entretanto, a mesma renúncia poderia estimular investimentos privados, ampliar a base econômica, fortalecer cadeias produtivas, dar competitividade às suas empresas e criar condições para o crescimento futuro da arrecadação. Durante mais de três décadas, essa dualidade esteve no centro das decisões das administrações fazendárias estaduais.
Foi nesse ambiente que a guerra fiscal se consolidou como um dos fenômenos mais marcantes do federalismo brasileiro. Longe de representar apenas uma disputa tributária entre estados, ela refletiu a busca por instrumentos capazes de enfrentar profundas desigualdades regionais em um país caracterizado por distintos níveis de infraestrutura, logística, capacidade produtiva e acesso aos mercados consumidores. Para muitos entes federativos, especialmente aqueles situados fora dos grandes centros econômicos, os incentivos fiscais constituíram uma estratégia de desenvolvimento diante da insuficiência de mecanismos nacionais capazes de promover maior equilíbrio territorial.
Essa realidade ajuda a compreender por que a guerra fiscal resistiu por tanto tempo, apesar das críticas formuladas por economistas, juristas e órgãos de controle. Embora frequentemente associada à insegurança jurídica, à fragmentação do sistema tributário e ao aumento da litigiosidade, ela também contribuiu, em diferentes contextos, para a interiorização dos investimentos, a diversificação econômica e a ampliação da capacidade produtiva de diversas regiões do país. O paradoxo reside precisamente nesse ponto: um instrumento amplamente questionado sob as perspectivas jurídica e fiscal mostrou-se, em muitos casos, relevante para impulsionar processos de convergência econômica regional.
A literatura clássica do federalismo fiscal oferece importantes elementos para a compreensão dessa experiência. Musgrave (1959) e Oates (1972) demonstraram que a descentralização das competências tributárias pode favorecer a eficiência alocativa, ao permitir que governos subnacionais respondam às necessidades específicas de seus territórios. Posteriormente, Boadway e Shah (2009) evidenciaram que a autonomia federativa tende a produzir resultados mais consistentes quando acompanhada por mecanismos permanentes de coordenação institucional. A experiência brasileira parece confirmar essa trajetória: autonomia e cooperação não constituem princípios opostos, mas dimensões complementares de um federalismo maduro.
É nesse contexto que a Emenda Constitucional nº 132 de 2023 adquire significado histórico. Seu alcance ultrapassa a simplificação da tributação sobre o consumo ou a substituição de tributos. A Reforma Tributária inaugura a transição entre dois modelos de organização federativa. O primeiro, predominante nas últimas décadas, estruturou-se na competição tributária como 3 instrumento de promoção do desenvolvimento regional. O segundo passa a fundamentar-se na coordenação institucional, na cooperação Inter federativa e na construção de mecanismos permanentes de governança.
Parte-se da hipótese de que a principal inovação da Emenda Constitucional nº 132 não reside apenas na reorganização da tributação sobre o consumo, mas na consolidação de uma nova forma de governança federativa. Sustenta-se que o sucesso da Reforma Tributária dependerá menos da sofisticação de seu desenho constitucional e mais da capacidade das instituições responsáveis por sua implementação de construir relações duradouras de cooperação, coordenação e confiança entre os entes federados. Nesse processo, as Secretarias de Fazenda deixam de exercer funções predominantemente arrecadatórias para assumir papel estratégico na condução da nova governança fiscal brasileira.
Para os fins deste artigo, governança é compreendida como a capacidade das instituições públicas de coordenar interesses, promover a cooperação, reduzir incertezas e transformar competências constitucionais em resultados compartilhados para a Federação. Não se limita, portanto, aos mecanismos formais de organização administrativa. Constitui um ativo institucional indispensável à construção da confiança, à estabilidade das relações federativas, à qualidade das decisões públicas e à promoção do desenvolvimento econômico.
O artigo adota abordagem qualitativa, de natureza exploratória e caráter ensaístico, fundamentada em revisão bibliográfica e análise institucional da evolução do federalismo fiscal brasileiro. A reflexão articula contribuições da teoria do federalismo fiscal, da economia institucional e da governança pública para interpretar as transformações introduzidas pela Emenda Constitucional nº 132 de 2023. Não se pretende examinar exaustivamente os aspectos jurídicos ou operacionais da Reforma Tributária, mas propor uma interpretação institucional da transição entre um padrão de desenvolvimento apoiado predominantemente na competição tributária e outro orientado pela coordenação, pela cooperação e pela governança Inter federativa.
Essa transição não elimina o desafio da convergência econômica. Ao contrário, redefine os meios para alcançá-la. Se, no modelo anterior, a política de incentivos fiscais constituía um dos principais instrumentos à disposição dos estados, a nova arquitetura desloca o foco para a qualidade das instituições, o planejamento estratégico, a coordenação entre os entes federativos e a capacidade do Estado de formular políticas públicas integradas. A convergência econômica deixa, desse modo, de depender predominantemente da competição tributária e passa a estar cada vez mais associada à cooperação institucional.
Compreender por que a competição tributária deixou de responder, isoladamente, aos desafios do desenvolvimento constitui apenas o ponto de partida desta reflexão. A questão central consiste em examinar de que maneira a qualidade da governança poderá transformar a nova arquitetura constitucional em resultados concretos para a Federação brasileira.
Valdivino de Oliveira é secretário de Economia do Distrito Federal. Economista, professor de economia por mais de 43 anos na Pontifícia Universidade Católica de Goiás (PUC Goiás), encontra-se em fase final do doutorado em administração pública, com pesquisa dedicada aos desafios da reforma tributária e da governança do federalismo fiscal brasileiro.
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