Por Bruno Carvalho
A gênese do Seguro-Receita
Costumo dizer que existem duas formas de prever o futuro. A primeira delas é olhar para o passado e enxergar as consequências das decisões tomadas. Na Reforma Tributária do Consumo (RTC), constante da Emenda Constitucional 132/23, essa técnica é especialmente útil. As mudanças no nosso sistema tributário implementadas em 2023 terão impactos no longuíssimo prazo, com uma transição que durará mais de setenta anos, até o fim do Seguro-Receita em 2096.
Um desses impactos, claro como o céu estrelado, é que a RTC promoverá uma grande redistribuição de recursos públicos entre os entes federados. Embora a carga tributária global se mantenha a mesma, Estados e Municípios terão perdas ou ganhos significativos, com os impactos variando de acordo com a população e a economia local. O Congresso Nacional identificou corretamente e buscou mitigar riscos aos orçamentos locais e às políticas públicas de Estados e Municípios perdedores, e esse é o motivo da tão longa transição federativa.
No bojo dessas ferramentas de mitigação de riscos, está o Seguro-Receita. Criado pelo primeiro relatório do deputado Aguinaldo Ribeiro durante a tramitação da então PEC 45/19, esse instrumento, nas palavras do próprio relator, é um “mecanismo de equalização para os entes com maior redução relativa de receitas, a partir da retenção de 3% dos recursos não retidos para a transição descrita anteriormente. Esses recursos crescem à medida que a transição avança e servirão para equalizar a redução relativa de receita dos entes que mais sofrerem com a mudança do modelo”.
O Governo Federal, ao explicar esse mecanismo, cunhou o termo Seguro-Receita no documento “Reforma Tributária – Perguntas e Respostas”, do Ministério da Fazenda, publicado em 31.mai.2023, em que afirma que “3% da parcela do IBS distribuída pelo destino serão destinados a um seguro-receita, que visa compensar os entes com maior queda da participação no total da receita. Na prática, esse mecanismo de compensação faz com que haja um limite máximo de redução no coeficiente de participação dos entes na receita do IBS, relativamente à participação atual na receita de ICMS e ISS”.
A injustiça metodológica do Seguro-Receita
Dizem que a estrada para o inferno é pavimentada com boas intenções. Ao regulamentar o Seguro-Receita no artigo 132 do ADCT (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias), o constituinte determina que os 5% dos recursos do IBS, após a retenção da Transição Federativa, devem ser retidos de todos os entes subnacionais. Esses recursos devem ser utilizados “para distribuição aos entes com as menores razões entre” o valor de IBS apurado pelas alíquotas de referência (inciso I) e a respectiva receita média de referência (inciso II). Isso, em tese, define quem é o beneficiário do Seguro-Receita de forma muito clara: é aquele com receita de IBS apurado pelas alíquotas de referência pequena e receita média de referência (a receita de ICMS e ISS antes da reforma) grande.
Essa lógica, embora pareça clara, carrega um problema insidioso. Esse “valor do IBS apurado pelas alíquotas de referência” traz duas características importantes. A primeira é ignorar aumentos e reduções de alíquota local, o que é justo e correto. A segunda é tratar o IBS do destino pelo seu valor definitivo, como se não houvesse Transição Federativa. É essa segunda característica que desvirtua o Seguro-Receita e poderá causar importantes prejuízos no curto e médio prazo.
Ao ignorar a Transição Federativa, o Seguro-Receita olha para os entes que terão a maior perda de receita no longo prazo. Porém, entre 2029 e 2032, oitenta por cento da arrecadação do IBS será distribuída pelo mecanismo da Transição Federativa. Em 2033, esse percentual sobe para noventa por cento e, a partir daí, reduz em dois pontos percentuais anualmente. Isso faz com que, no curto e no médio prazo, o principal determinante para saber se o ente terá ganho ou perda de receita seja a distribuição da Transição Federativa, e não o valor do IBS apurado pelas alíquotas de referência.
Um ente federado que esteja em declínio econômico e acabe por ser um grande perdedor na RTC terá sua receita média de referência muito próxima ou mesmo superior à sua receita atual. No curto prazo, ele pode inclusive ter um aumento de receita. Esse ente não precisa de apoio no curto e médio prazo porque não terá queda de receita relativa, mas sim um aumento. Entretanto, ao olhar somente para a situação de longo prazo, o Seguro-Receita entregará a esse ente recursos de que ele não necessita.
No outro lado da moeda, um ente federado que tenha tido um boom econômico recente terá uma receita média de referência muito inferior à receita atual. Ainda que seja um ganhador no longo prazo, esse retorno de 80% ou mesmo 90% da sua receita à média usando um período de rápido crescimento fará com que ele tenha uma queda abrupta na sua receita no curto prazo. Esse ente será duplamente penalizado: não só ficará de fora do recebimento do Seguro-Receita como também terá que contribuir com uma parte da sua receita, insuficiente para cobrir seus gastos atuais, para pagar o Seguro-Receita alheio.
Em resumo, o desenho do Seguro-Receita, na forma como foi positivado pelo artigo 132 do ADCT, só funciona bem no longo prazo. Há riscos claros de uma forte injustiça: entes que não precisam recebendo o Seguro-Receita e entes que precisam desesperadamente dele ficando de fora. Ainda que o recurso pareça pouco, por ser cinco por cento da receita de IBS após a retenção da transição, estamos falando de um valor bilionário todos os anos, já que a receita total do IBS está estimada em mais de um trilhão de reais anuais após a extinção de ICMS e ISS.
A possibilidade de correção de rumo
A segunda forma de prever o futuro foi cunhada por Peter Drucker, guru da administração. Segundo ele, “a melhor forma de prever o futuro é criá-lo”. Assim, é possível prever um futuro em que o Seguro-Receita cumpra seu objetivo e não aprofunde uma injustiça tributária de curto e médio prazo. Basta que alteremos a Constituição Federal para melhorar a redação do dito artigo 132 do ADCT.
A PEC 22/2026, apresentada pelo Governo Federal para disciplinar a transição para a cobrança do Imposto Seletivo, é uma oportunidade de ouro para isso. Como os recursos do Seguro-Receita somente serão distribuídos a partir de 2029, fazer essa alteração agora garante previsibilidade das receitas aos entes e reduz resistências à mudança. Conclamo os nobres parlamentares brasileiros a que compreendam essa importância, apresentem e aprovem uma emenda que corrija essa distorção, não para criar privilégios ou beneficiar entes específicos, mas sim para aproximar o Seguro-Receita daquilo que eles mesmos tiveram a intenção de aprovar em 2023.
Por fim, para auxiliar nesse mister, apresento uma minuta de texto para o artigo 132 do ADCT que visa resolver os problemas apontados neste artigo.
“Art. 132. Do imposto dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios apurado com base nas alíquotas de referência de que trata o art. 130 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, deduzida a retenção de que trata o art. 131, § 1º, será retido montante correspondente a 5% (cinco por cento) para distribuição aos entes com as menores razões entre:
I – o valor apurado nos termos dos arts. 149-C e 156-A, § 4º, II, e § 5º, I e IV, todos da Constituição Federal, com base nas alíquotas de referência, deduzida a retenção de que trata o art. 131, § 1º e acrescida da distribuição de que trata o art. 131, § 2º, ambos deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, após a aplicação do disposto no art. 158, IV, “b” da Constituição Federal; e
(…)”
Bruno Carvalho é auditor fiscal da Sefaz-PI. Atua na Central de Operações Estaduais. Foi relator da Comissão de Reforma Tributária da Fenafisco (Federação Nacional do Fisco Estadual e Distrital) até junho de 2024.
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