Por Douglas Rodrigues e Gabriel Benevides
Na entrevista exclusiva à Revista da Reforma Tributária, Flávio César de Oliveira, presidente do Conselho Superior do Comitê Gestor do IBS e secretário de Fazenda do Mato Grosso do Sul, faz uma leitura direta e institucional da lei que regulamenta a nova instituição da República. O dirigente sustenta que o texto aprovado é fruto de um longo processo de construção federativa, amadurecido em grupos de trabalho, com protagonismo técnico de Estados e municípios e forte diálogo com o Congresso.
Ao reconhecer o papel dos relatores –deputado Mauro Benevides Filho (PDT-CE) e Eduardo Braga (MDB-AM)–, Flávio César defende que o resultado final entrega segurança jurídica, equilíbrio federativo e as bases institucionais necessárias para a coordenação nacional do IBS.
A entrevista esclarece um dos pontos mais sensíveis da tramitação legislativa: a retirada da Câmara Nacional de Integração do Contencioso e a preservação da 3ª Instância administrativa integrada. Segundo Flávio César, a decisão reforça a coerência decisória entre IBS e CBS, ao manter o Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias como instância técnica de harmonização normativa, e não de julgamento. Para ele, o desenho final reduz riscos de judicialização e confere estabilidade ao sistema justamente no momento mais delicado da transição.
Abaixo, a íntegra da entrevista, publicada anteriormente na 5ª edição da Revista da Reforma Tributária, em janeiro.
Como o senhor avalia o texto do PLP 108/2024 que saiu da Câmara?
O texto do PLP 108/2024 é resultado de um processo de construção federativa longo e consistente, vem sendo amadurecido desde a fase do PAT-RTC, com intensa participação técnica de estados e municípios.
Ao longo da tramitação legislativa, o projeto foi aprimorado e amadurecido com contribuições relevantes e qualificando ainda mais o desenho institucional da reforma. Nesse contexto, é imprescindível registrar o reconhecimento ao trabalho do deputado Mauro Benevides Filho e do senador Eduardo Braga, que conduziram a relatoria com equilíbrio, sensibilidade federativa e amplo diálogo. Essas atuações foram decisivas para a consolidação das convergências e para conferir estabilidade e maturidade ao texto.
Cabe também registrar o agradecimento aos parlamentares pelo acolhimento integral, na etapa final de votação, das demandas apresentadas de forma convergente pelos governadores, o que reforça o compromisso do texto aprovado com o equilíbrio federativo, a cooperação entre os entes e a solidez técnica.
O resultado é um projeto robusto, com segurança jurídica e respeito ao pacto federativo, que estruturam para governança federativa do IBS e cria as condições institucionais necessárias a coordenação de estados e municípios na reforma tributária do consumo.
Uma mudança foi a Câmara Nacional de Integração de Contencioso. Como senhor avalia isso?
O texto final preservou o modelo de julgamento na 3ª Instância do contencioso administrativo, conforme o desenho aprovado pelo Senado e defendido de forma convergente por União, estados e municípios. Nosso entendimento é de que a uniformização da jurisprudência do IBS e da CBS deve ocorrer dentro do próprio contencioso administrativo integrado, justamente para garantir coerência decisória, segurança jurídica e redução da judicialização.
Nesse ponto, é preciso agradecer à Câmara dos Deputados, que soube acolher o texto mais adequado e preservar o arranjo institucional construído ao longo da Reforma. A sensibilidade dos parlamentares foi fundamental para assegurar estabilidade ao sistema.
Desta forma, o Chat permanece no texto com a função para a qual foi concebido pela Lei Complementar nº 214/25: um espaço técnico de harmonização normativa e regulatória, com efeitos prospectivos, voltado à prevenção de conflitos, e não como instância revisora de decisões administrativas já definitivamente julgadas. Isso é relevante porque atribuir ao Chat uma função decisória deslocaria o eixo do julgamento para fora do contencioso, fragilizaria a coisa julgada administrativa e comprometeria a estabilidade do sistema.
Portanto, o resultado final foi positivo. Prevaleceu o modelo da terceira instância, com participação equilibrada da União, dos estados e dos municípios, preservando as competências das administrações tributárias e garantindo um arranjo institucional mais estável e juridicamente seguro para a reforma tributária do consumo.
Existe algum outro ponto que teve sugestão direta das secretarias de Fazenda?
O texto final do PLP 108/2024 é fruto de um processo intenso de diálogo com o Congresso Nacional, que demonstrou grande maturidade federativa e disposição para acolher contribuições técnicas voltadas ao fortalecimento da implementação da reforma tributária e a cooperação federativa.
Desde a sua origem, o projeto foi construído com participação direta dos estados e dos municípios, sob coordenação da Secretaria Extraordinária da Reforma Tributária, ainda na época do PAT-RTC, ao longo da tramitação legislativa, esse diálogo foi aprofundado. O Pré-Comitê Gestor manteve interlocução permanente com a Câmara dos Deputados e com o Senado Federal, oferecendo subsídios técnicos, esclarecimentos e propostas de aperfeiçoamento. Nesse sentido, é importante registrar e agradecer o espaço e a abertura ao diálogo conferido pelo Congresso.
O PLP 108/2024 é uma peça central da Reforma Tributária, pois organiza a governança do Comitê Gestor do IBS, entidade responsável pela coordenação de estados e municípios na competência compartilhada do IBS, disciplina a distribuição federativa da receita, estrutura o modelo de contencioso administrativo e estabelece bases operacionais essenciais para o novo sistema, além de trazer, por solicitação do Comsefaz atendida pelo Ministério da Fazenda, as regras gerais do ITCMD. Muitas das contribuições apresentadas pelos entes subnacionais foram acolhidas no texto final, o que confere maior segurança jurídica, equilíbrio federativo e maturidade institucional à proposta.
Um tema que o mercado ficou ansioso foi quando houve maior clareza sobre a inclusão do IBS/CBS na base da cálculo do ICMS. Havia uma dúvida se isso começaria em 2026 ou 2027. Agora, os Estados estão alinhando para isso começar em 2027, na transição. O senhor pode explicar o racional por trás disso?
Em 2026, inicia uma etapa inicial de transição com caráter essencialmente educativo aos contribuintes. Durante esse ano, a apuração dos tributos terá natureza meramente informativa, voltada à realização de testes, ao ajuste de sistemas operacionais, à validação dos fluxos de informação e ao aprendizado de toda a cadeia —contribuintes, contadores, administradores tributários e sistemas tecnológicos— sem qualquer impacto financeiro sobre os contribuintes, desde que cumpridas as obrigações acessórias previstas no Ato Conjunto RFB/CGIBS nº 1/2025.
Além disso, a norma estabelece que a aplicação de penalidades relacionadas às novas obrigações acessórias ficará dispensada até o 1º dia do 4º mês subsequente à publicação da parte comum dos regulamentos do IBS e da CBS. A edição do regulamento depende da sanção do PLP nº 108/2024, que completa o arcabouço legal necessário à regulamentação infralegal do novo sistema. Com isso, assegura-se um prazo seguro de adaptação, evitando exigências sancionatórias antes da plena definição das regras aplicáveis.
Essa fase educativa permite os agentes econômicos observar, ajustar e validar procedimentos, reduzindo riscos de erros operacionais, rupturas logísticas ou impactos indesejados no fluxo de caixa. A experiência de 2026 também serve como um período de aprendizado coletivo, em que órgãos fazendários e contribuintes calibram seus sistemas de emissão de documentos fiscais e rotinas de apuração.
A partir de 2027, com o início efetivo da cobrança e integração plena do IBS e da CBS, esses tributos entrarão formalmente na base de cálculo do ICMS na fase de transição, em consonância com o princípio da neutralidade tributária e com os objetivos técnicos da reforma tributária do consumo.
O custo de conformidade para cumprir a regra da inclusão na base do ICMS não é maior do que o benefício gerado na arrecadação? Não seria mais fácil só subir a alíquota dos novos tributos para compensar a perda de receita?
A inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS e do ISS é um elemento central para preservar o princípio da neutralidade fiscal que orienta toda a reforma tributária e a racionalidade jurídica que sustentam o ICMS e o ISS.
Por definição legal, a base de cálculo do ICMS é o valor da operação. Excluir o IBS e a CBS dessa base significaria romper com um arcabouço jurídico consolidado ao longo de décadas, desorganizando a lógica histórica desses tributos justamente no momento mais delicado da transição. Trata-se de uma alteração estrutural com efeitos fiscais profundos.
A exclusão do IBS e da CBS da base de cálculo geraria perdas superiores a 10% já no primeiro ano da transição, podendo ultrapassar 16% ao final do período, sem qualquer mecanismo automático de compensação previsto no modelo aprovado. Estamos falando de mais de R$ 10 bilhões ao longo da transição, recursos que hoje financiam saúde, educação, segurança pública e políticas sociais essenciais.
Submeter aos entes federados esses custos resultaria em corrosão direta das receitas, e eventual recalibragem de alíquotas implicaria transferir aos próprios entes a responsabilidade por perdas fiscais relevantes, por meio de uma manobra que não apenas viola o princípio da neutralidade —pilar da reforma tributária—, como também introduz novas distorções jurídicas, compromete a previsibilidade do sistema e impõe obstáculos políticos, na medida em que eventual recomposição exigiria aprovação legislativa local, o que geraria assimetrias e distorções federativas.
O IBS e a CBS na base de cálculo do ICMS é condição necessária para preservar a coerência jurídica consolidada do imposto e assegurar estabilidade fiscal durante a transição. Essa coerência garante previsibilidade para o setor público e para o setor produtivo e é o que permite que a reforma alcance seus objetivos sem comprometer a capacidade do estado de financiar e prestar serviços públicos essenciais à população.
Como está o trabalho do Comsefaz para a estruturação do Comitê Gestor agora em 2026? Quantas pessoas estão envolvidas no projeto da reforma?
O trabalho de estruturação do Comitê Gestor do IBS em 2026 é resultado de um processo contínuo e cooperativo, que vem sendo conduzido desde antes mesmo da aprovação das leis complementares.
Em 6 de novembro de 2024, o Comsefaz firmou, junto às entidades representativas dos municípios, um Acordo de Cooperação Técnica que instituiu o Pré-Comitê Gestor do IBS . Esse arranjo foi concebido justamente para permitir que estados e municípios se preparassem de forma coordenada para a implantação do novo sistema tributário, com regras claras de governança, tomada de decisão e divisão de responsabilidades. Recentemente, inclusive, foi aprovado um aditivo ao acordo para garantir a continuidade dos trabalhos até a plena composição do Conselho Superior do Comitê Gestor definitivo, evitando qualquer descontinuidade institucional.
Desde então, foi estruturado um plano de trabalho cooperativo de grande escala, organizado em grupos de coordenação, dezenas de grupos técnicos e subgrupos, que cobrem todas as frentes da reforma: normativa, operacional, tecnológica, financeira e de estruturação institucional. Hoje, são 53 grupos e subgrupos de trabalho em funcionamento, envolvendo mais de 1.500 técnicos e auditores estaduais e municipais, que atuam de forma permanente na implementação da reforma.
Esse esforço já gerou entregas concretas. Um exemplo é a Resolução nº 01/2025 do Pré-CGIBS, publicada em março de 2025, que estabeleceu diretrizes de governança tecnológica, definiu módulos críticos —como documentos fiscais eletrônicos, apuração, arrecadação, cadastro, portal de serviços, execução orçamentário-financeira e distribuição— e assegurou que a propriedade e a governança desses sistemas sejam transferidas ao Comitê Gestor quando definitivamente instalado, garantindo interoperabilidade desde a origem.
Na fase atual, enquanto o Comitê Gestor consolida sua estrutura administrativa e tecnológica, entes habilitados vêm assumindo desenvolvimentos locais de módulos prioritários, sempre com foco na futura integração nacional dos sistemas. Paralelamente, há uma cooperação intensa com a União, especialmente com a Receita Federal do Brasil, por meio de grupos formalizados no âmbito do Enat, voltados ao alinhamento normativo e operacional entre IBS e CBS.
Sobre a tecnologia por trás do novo sistema, a Revista apurou que a Procergs está estruturando o projeto de apuração assistida para o IBS. Como foi a construção disso?
A construção das soluções tecnológicas do CGIBS, como a apuração assistida do IBS, decorre de um arranjo previamente pactuado no âmbito do Pré-Comitê Gestor do IBS, especialmente a partir das diretrizes estabelecidas na Resolução nº 01/2025. Para não atrasar os desenvolvimentos tecnológicos enquanto o Comitê Gestor se estrutura, ficou definido que os módulos essenciais do sistema seriam desenvolvidos de forma descentralizada por entes que já possuem capacidade técnica, seguindo padrões comuns e interoperabilidade para que todos os sistemas serão posteriormente incorporados à governança do Comitê Gestor do IBS.
Nesse cenário, o estado do Rio Grande do Sul, a partir da Procergs é responsável pelo desenvolvimento da aplicação e da adaptação dos primeiros módulos que estão sendo desenvolvidos para o Comitê Gestor do IBS. Basicamente são os processos relacionados à apuração e arrecadação do imposto, além da distribuição dos recursos para os entes tributários para estados e municípios.
Todo o processamento de informações que vai acontecer ao longo do ano de 2026, consolidando todos os documentos e declarações para fazer o processo de apuração assistida para o IBS, estão sendo desenvolvidos pela Procergs, sob a coordenação do pré-Comitê Gestor.
Começou em janeiro de 2026 o projeto-piloto com as grandes empresas. Qual o objetivo desse projeto?
O projeto-piloto da apuração assistida, com o sistema que está sendo disponibilizado agora, inicia dia 5 de janeiro, com inúmeras empresas selecionadas a partir de um edital publicado pelo Comitê Gestor do IBS. Essas empresas têm atuação nacional e já realizam operações e testes com seus sistemas operacionais, adaptando-os ao IBS e a CBS. As empresas se habilitaram a apoiar essa iniciativa de teste que vai ocorrer no 1º trimestre de 2026.
Nesse período, haverá interação intensa, com reuniões semanais, para que a gente possa adaptar e corrigir eventuais questionamentos e erros que podem acontecer afim de qualificar o sistema, mas também para melhorar a experiência do usuário, deixando-a mais fluida possível.
Todo o desenho do sistema está orientado para que o contribuinte tenha o menor ônus possível no cumprimento das obrigações acessórias. Na prática, a principal obrigação da empresa será emitir corretamente o documento fiscal da operação — ou, quando necessário, realizar ajustes na apuração.
A partir dessas informações, a própria administração tributária realizará a apuração assistida, entregando ao contribuinte o saldo do imposto devido e o montante de créditos. Com isso, o objetivo é simplificar ao máximo a rotina tributária, reduzindo custos administrativos, complexidade operacional e riscos de erro.
O que está sendo feito para que os dois projetos de sistemas (da Receita Federal, com a CBS; e do Comitê Gestor, com o IBS), tenham grande sinergia e a experiência para o contribuinte ocorra da melhor forma possível?
Desde o início da implementação da Reforma Tributária, há um esforço para garantir máxima integração entre os sistemas da Receita Federal do Brasil e do Comitê Gestor do IBS, justamente para que o contribuinte tenha uma experiência simples, uniforme e previsível.
Para isso, foram constituídos grupos de trabalho interinstitucionais, com reuniões técnicas periódicas envolvendo a Receita Federal, o Pré-Comitê Gestor do IBS, com as equipes técnicas dos estados e dos municípios. Esses grupos atuam de forma coordenada para alinhar fluxos, padrões de dados, modelos de apuração e soluções tecnológicas, assegurando a plena interoperabilidade entre os ambientes da CBS e do IBS.
O objetivo central é que o contribuinte tenha um ponto único de contato, por meio de um portal integrado, a partir do qual possa acessar tanto as informações da CBS, processadas pela Receita Federal, quanto as informações do IBS, processadas pelo Comitê Gestor. A complexidade institucional — que envolve União, estados e municípios — fica concentrada nos sistemas e nas administrações tributárias, e não na rotina do contribuinte.
É um desafio relevante, sem precedentes no país, mas há um compromisso técnico muito forte das equipes envolvidas. A ideia é que o contribuinte não perceba diferenças significativas entre os ambientes, operando com uma lógica de apuração semelhante, ainda que respeitadas as características próprias de cada tributo. A CBS tem sua estrutura específica, assim como o IBS, que envolve repartição federativa e tributação no destino.
Em síntese, o esforço conjunto busca garantir que toda essa complexidade seja absorvida pelos sistemas, resultando em uma experiência simples, integrada e intuitiva para o contribuinte, reforçando o caráter moderno, cooperativo e eficiente do novo modelo tributário.
O Comitê Gestor publicou as normas da DeRE (Declaração de Regimes Específicos). Qual o cronograma preliminar para a estruturação dessa nova obrigação acessória e quando que ela deve começar a valer, a priori?
Foram publicados os documentos técnicos para as empresas afetadas fazerem suas avaliações e, na medida do possível, começarem a adaptar seus sistemas. Essa adaptação será feita ao longo do ano de 2026. Pelo regramento atual que definiu as regras de transição, celebrado em conjunto entre a RFB e o CGIBS (Ato conjunto RFB/CGIBS nº01, de 2025), não haverá cobrança adicional antes do quarto mês subsequente à publicação do regulamento com a parte conjunta. Então, no mínimo, teremos o primeiro trimestre para as empresas avaliarem, se adaptarem e enviarem sugestões para que a gente qualifique a DeRE com o intuito de integrar os nossos processos de apuração do IBS e da CBS. E esse processo vai se consolidar cada vez mais ao longo de 2026.
Sobre seu estado, o que o Mato Grosso do Sul vem fazendo para gerar oportunidades com a reforma?
Mato Grosso do Sul vem adotando uma postura proativa diante da reforma tributária, combinando capacitação técnica, planejamento fiscal e visão de longo prazo. O Estado trabalha para transformar a transição em oportunidade, promovendo ajustes orçamentários, atração de investimentos e, ao mesmo tempo, mitigando riscos como eventuais oscilações na arrecadação.
Nesse contexto, o governo tem apostado no fortalecimento das potencialidades naturais do Estado, reduzindo gradualmente a dependência de incentivos fiscais do ICMS ao longo da transição para o IBS, prevista até 2033. A vocação agropecuária e florestal de Mato Grosso do Sul cria uma base sólida para a expansão de cadeias produtivas intensivas em valor agregado, como celulose, proteínas animais e biocombustíveis, além de outras cadeias em crescimento, como a citricultura e o amendoim, todas com forte inserção no mercado internacional.
O Estado vem incorporando mecanismos de resiliência fiscal que asseguram a manutenção de investimentos públicos estratégicos durante a transição, preservando o equilíbrio das contas e a capacidade de investimento. Ao mesmo tempo, avança de forma consistente em concessões, parcerias público-privadas e cooperação com o setor privado, ampliando a infraestrutura logística, energética e produtiva, elemento central para capturar os ganhos de um sistema tributário mais simples, neutro e previsível.
Um exemplo emblemático dessa estratégia é o posicionamento de Mato Grosso do Sul como o Vale da Celulose, hoje uma referência global no setor. Com mais de 1,7 milhão de hectares de florestas plantadas, tecnologia de ponta e grandes indústrias já instaladas ou em implantação, o Estado consolida cadeias produtivas completas, gera empregos, amplia exportações e fortalece a arrecadação sem recorrer a disputas fiscais, alinhando-se plenamente ao novo modelo tributário.
Como o estado está se preparando para mitigar riscos da reforma (como eventual queda de arrecadação ou atração de empresas)?
Para mitigar riscos, Mato Grosso do Sul adota uma execução orçamentária prudente, preserva margens fiscais e promove ajustes técnicos voltados à adaptação ao novo modelo de tributação sobre o consumo, reduzindo a volatilidade da arrecadação ao longo da transição.
No campo econômico, a mitigação de riscos está diretamente associada à diversificação produtiva. O Estado amplia a base de proteínas animais, com políticas estruturadas para suinocultura, avicultura e pecuária de ciclo completo, além de incentivar a bioeconomia e os biocombustíveis. Soma-se a isso uma agenda consistente de sustentabilidade, transição energética e preservação ambiental, com 87% do Pantanal preservado e a meta de neutralidade de carbono até 2030, fator decisivo para a atração de capital verde e investimentos de longo prazo.
Outro eixo estruturante é a Rota Bioceânica, que integra rodovias, ferrovias e hidrovias, conectando Mato Grosso do Sul ao Oceano Pacífico via Paraguai, Argentina e Chile. Essa infraestrutura reduz custos logísticos, amplia o acesso aos mercados asiáticos e posiciona o Estado como um hub estratégico de redistribuição no Centro-Oeste, fortalecendo as exportações de soja, celulose e carnes, além de ampliar o acesso a fundos regionais e de infraestrutura previstos no contexto da reforma tributária.
O resultado dessa combinação entre tradição fiscal, valorização das vocações naturais e visão estratégica já é concreto: mais de R$ 70 bilhões em investimentos privados atraídos recentemente, liderança nacional em captação e um ambiente institucional estável, preparado para sustentar o crescimento com solidez no novo ciclo econômico.
