Toda grande reforma institucional produz transformações que ultrapassam os limites do texto constitucional. Embora a Emenda Constitucional nº 132 de 2023, seja reconhecida principalmente por reorganizar a tributação sobre o consumo, sua contribuição mais profunda talvez resida em outro aspecto: a redefinição da forma como União, estados, Distrito Federal e municípios passam a compartilhar responsabilidades, exercer competências e construir decisões comuns.
Sob essa perspectiva, a Reforma Tributária não representa apenas a substituição de tributos ou a simplificação de obrigações acessórias. Ela inaugura uma nova arquitetura institucional para o federalismo fiscal brasileiro, estruturada sobre mecanismos permanentes de coordenação, cooperação e decisão compartilhada. A tributação permanece como instrumento essencial de financiamento do Estado, mas deixa de ser compreendida exclusivamente sob a ótica arrecadatória para incorporar uma dimensão institucional voltada à construção de um ambiente mais estável, previsível e cooperativo.
Diante desse cenário, a coordenação institucional corresponde ao conjunto de mecanismos formais e informais destinados a harmonizar decisões, alinhar interesses e reduzir conflitos entre os entes federados, preservando, simultaneamente, a autonomia constitucional de cada um deles. Não se trata de substituir a autonomia federativa por estruturas centralizadas de decisão, mas de criar capacidades permanentes de cooperação capazes de conferir estabilidade, previsibilidade e legitimidade ao funcionamento do novo sistema tributário.
Essa mudança decorre da própria evolução do federalismo brasileiro. Durante décadas, parcela significativa da autonomia dos estados foi exercida por meio da política tributária. A partir da Reforma, parte dessa autonomia passa a ser compartilhada em espaços permanentes de deliberação interfederativa, nos quais decisões relevantes dependerão de processos contínuos de coordenação entre os diversos entes da Federação. A cooperação deixa de ser episódica para transformar-se em elemento estruturante do novo sistema.
É nesse contexto que o Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) assume papel central. Muito além de um órgão responsável pela administração do novo tributo, sua criação representa a principal inovação institucional introduzida pela Reforma Tributária. Pela primeira vez, a gestão de uma das mais relevantes bases tributárias nacionais deixa de ser conduzida de forma fragmentada e passa a ser organizada por uma estrutura permanente de decisão compartilhada, concebida para harmonizar interesses federativos, promover uniformidade normativa e fortalecer a coordenação entre os entes responsáveis pela administração tributária.
Mais do que uma inovação administrativa, o Comitê Gestor materializa a nova lógica de funcionamento do federalismo fiscal brasileiro. Sua importância decorre menos das atribuições operacionais relacionadas ao IBS e mais da função de constituir um espaço institucional permanente de articulação entre entes federados dotados de distintas capacidades econômicas, prioridades políticas e realidades regionais. Em um modelo baseado na cooperação, a legitimidade das decisões deixa de decorrer exclusivamente da competência individual de cada ente e passa a depender da capacidade de construir consensos institucionalmente sustentáveis.
Essa característica confere ao Comitê Gestor uma responsabilidade inédita na história do federalismo brasileiro. Caberá a essa instância transformar interesses potencialmente conflitantes em decisões compartilhadas, substituir a lógica predominantemente concorrencial por mecanismos permanentes de coordenação e consolidar relações de confiança capazes de conferir estabilidade ao novo sistema tributário. Transparência, capacidade técnica, previsibilidade decisória e compromisso com o interesse federativo deixam de constituir atributos desejáveis para se tornarem condições indispensáveis ao funcionamento da nova arquitetura institucional.
É precisamente nesse ponto que a governança assume posição central na interpretação da Reforma Tributária. Se o Paradoxo da Renúncia, observado por muitos na concessão de incentivos fiscais pelo ICMS, e, da Convergência Econômica provocado nessas economias regionais, ampliando de consequência a possibilidade de arrecadação dos Estados, explica a racionalidade que sustentou o modelo anterior, a Reforma Tributária prega que a governança passa a constituir a principal variável explicativa do sucesso do novo modelo federativo. A efetividade da Emenda Constitucional nº 132 dependerá menos da sofisticação de seu desenho constitucional e muito mais da capacidade das instituições encarregadas de sua implementação de produzir coordenação, administrar conflitos, construir confiança e preservar o equilíbrio entre unidade nacional e autonomia dos entes federados, bem como de promover o crescimento econômico equitativo.
Essa compreensão permite perceber que o verdadeiro objeto da Reforma não é apenas a tributação, mas a construção de uma arquitetura institucional capaz de sustentar uma nova forma de relacionamento entre os entes federativos. Sob essa perspectiva, o Comitê Gestor deixa de representar apenas uma inovação administrativa para tornar-se o principal símbolo da transição entre dois modelos históricos de organização do federalismo fiscal brasileiro: um baseado predominantemente na competição tributária; outro, orientado pela coordenação cooperativa.
Essa transição não elimina as tensões inerentes ao pacto federativo. Ao contrário, inaugura uma nova agenda de desafios. Se, no modelo anterior, a principal preocupação consistia em limitar os efeitos da competição tributária, o novo sistema precisará demonstrar que a coordenação compartilhada será capaz de preservar a autonomia política e financeira dos entes federados sem comprometer a segurança jurídica, a previsibilidade do ambiente econômico e a capacidade de promover desenvolvimento regional.
É justamente nesse contexto que emerge o movimento da Coordenação Federativa. Quanto maior a capacidade de coordenação nacional, maior tende a ser a uniformidade das decisões, a estabilidade normativa e a confiança no sistema. Em contrapartida, quanto mais centralizados se tornam os mecanismos decisórios, maior será a necessidade de preservar espaços efetivos de autonomia para que estados e municípios continuem respondendo às especificidades de seus territórios e às diferentes estratégias de desenvolvimento regional.
Esse desafio não é exclusivo da experiência brasileira. As federações contemporâneas convivem permanentemente com a necessidade de compatibilizar autonomia, cooperação e eficiência institucional. A singularidade da Reforma Tributária brasileira reside justamente na tentativa de enfrentar esse dilema mediante uma arquitetura institucional fundada em mecanismos permanentes de governança compartilhada.
A nova arquitetura institucional, por si só, não assegura o sucesso da Reforma. Sua efetividade dependerá da capacidade das organizações encarregadas de implementá-la de converter o desenho constitucional em cooperação efetiva, confiança institucional e prática administrativa cotidiana. É essa responsabilidade que desloca o protagonismo da Reforma para as Secretarias de Fazenda, estaduais e municipais, e demais instituições responsáveis por sua execução.
Valdivino de Oliveira é secretário de Economia do Distrito Federal. Economista, professor de economia por mais de 43 anos na Pontifícia Universidade Católica de Goiás (PUC Goiás), encontra-se em fase final do doutorado em administração pública, com pesquisa dedicada aos desafios da reforma tributária e da governança do federalismo fiscal brasileiro.
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