Por Eurico Santi
Como reconhecido pela OCDE, a reforma tributária brasileira é um feito histórico. O manicômio tributário decorrente da coexistência de cinco tributos cumulativos, complexos e incidentes sobre o consumo era altamente problemático porque elevava os custos de fazer negócios no país, distorcia as cadeias produtivas e conduzia a uma alocação ineficiente de recursos. Graças à EC132/23, as distorções estão com os dias contados: a criação de um tributo do tipo IVA Dual (Sistema CBS/IBS) incidente sobre uma base ampla, neutro, plenamente não-cumulativo, simples, e cobrado no destino promoverá, enfim, maior justiça tributária entre nós.
Diante das mudanças introduzidas pela EC 132/23, alguns passaram a temer – e outros a defender – que a Reforma Tributária conduzirá ao aumento da carga tributária. Esse entendimento não está correto.
Quando desenhamos no CCiF (Centro de Cidadania Fiscal) a Nota Técnica 1/15, atualizada em 2019 e que deu origem ao texto da PEC 45/19, posteriormente convertida na EC 132/23, enfatizamos que a novidade da nossa proposta residia em seu modelo de transição: para as empresas, dez anos e, para os entes federados, cinquenta anos para distribuição da receita do IBS. Durante toda a transição, nosso modelo previa a manutenção da carga tributária.
Na nossa proposta original, o IBS seria instituído à alíquota de 1%, a qual seria mantida por um período de teste de dois anos. Como forma de compensar a nova exigência, haveria a redução proporcional da alíquota da Cofins. Após este período de teste, haveria a elevação progressiva e linear da alíquota de IBS e a simultânea redução das alíquotas do ISS, ICMS, IPI, Pis e Cofins. Nesse modelo, a transição ocorreria com a manutenção da carga tributária: a perda de receita dos antigos tributos, linear e dimensionada nos anos iniciais da transição, seria compensada pelo aumento progressivo do IBS. Tudo isso se daria para permitir a adaptação do mercado aos novos preços relativos dos bens e serviços e para permitir às empresas adaptarem os seus negócios tendo em vista a revogação de benefícios fiscais, principalmente de ICMS, e a existência de créditos acumulados que não poderiam ser utilizados contra o IBS.
“Espera-se, assim, que o ano de 2026 marque o início de uma era de cooperação entre os entes federados, por meio da Receita Federal e do Comitê Gestor.”
A reforma tributária seguiu o racional do CCiF. Conforme o art. 130 do ADCT, cabe ao Senado Federal fixar, para todas as esferas federativas, com base em cálculo do TCU, as alíquotas de referência do IBS e da CBS, de forma a assegurar a manutenção da carga tributária em proporção ao PIB. As alíquotas de referência têm a importante função de calibrar o Sistema CBS/IBS, garantindo que a carga tributária dele decorrente seja equivalente àquela existente antes da sua instituição. As alíquotas de referência não correspondem às alíquotas efetivamente cobradas dos contribuintes, mas operam como um “termômetro” que permite mensurar e ajustar a carga tributária para que ela não supere a carga tributária global dos antigos tributos incidentes sobre o consumo.
No ano de 2026, o IBS e a CBS incidem com alíquotas simbólicas (0,1% e 0,9%, respectivamente) e têm seu recolhimento dispensado se observadas as obrigações acessórias a eles relativas. Nos anos de 2027 e 2028, a CBS estará em pleno vigor, substituindo o PIS/COFINS, e o IBS incidirá à alíquota de 0,1%. Durante o período de 2029 a 2032, haverá o aumento gradual de IBS com a redução simultânea e proporcional de ICMS e ISS. A partir de 2033, o Sistema CBS/IBS estará em pleno funcionamento e os antigos tributos incidentes sobre o consumo serão extintos. Durante todo o período de transição, entretanto, restará assegurada a manutenção da carga tributária. A instituição e o aumento gradual do Sistema CBS/IBS ocorrerá sempre de modo proporcional à redução da arrecadação dos antigos tributos incidentes sobre o consumo.
Esse sofisticado modelo de transição tem atraído a atenção de órgãos internacionais. Em recente working paper intitulado “Brazil’s VAT Reform: Ensuring Revenue Neutrality”, o FMI (Fundo Monetário Internacional) publicou sua análise acerca dos desafios para manutenção da carga tributária na reforma tributária. Com base em estimativas de receitas do Sistema CBS/IBS e considerando as especificidades do Brasil, o FMI simulou um amplo conjunto de cenários para avaliar quais seriam as formas mais seguras de concretizar a proibição do aumento da carga tributária. A conclusão foi uma só: a minimização do gap de conformidade tributária é a forma mais eficaz de garantir a manutenção da arrecadação, sendo a integração plena das operações do contribuinte e a gestão eficaz do crédito tributário os elementos fundamentais para assegurar a conformidade tributária.
Nesse contexto, conforme reconhecido pelo próprio FMI, a cooperação entre os entes federados assume papel crucial: “Do ponto de vista puramente da administração tributária, o IVA precisa ser administrado como um imposto único, independentemente de sua natureza descentralizada. Caso contrário, os custos de conformidade e administração serão desnecessariamente altos, comprometendo a conformidade voluntária.” (tradução livre)
Logo, mais do que nunca a atuação coordenada e harmoniosa dos entes federados é medida que se impõe. Espera-se, assim, que o ano de 2026 marque o início de uma era de cooperação entre os entes federados, por meio da Receita Federal e do Comitê Gestor, voltada a facilitar o cumprimento das obrigações tributárias pelo contribuinte e assegurar, em última instância, a manutenção da carga tributária.
Eurico Santi é parecerista, professor da FGV Direito SP, fundador do CCIF (Centro de Cidadania Fiscal) e Coautor da PEC45/19.
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Este artigo foi publicado anteriormente na 6ª edição da Revista da Reforma Tributária. Clique aqui para assinar e receber as próximas edições.
