Se a Reforma Tributária inaugura uma nova arquitetura de governança, sua efetividade dependerá da capacidade das instituições responsáveis por transformá-la em prática administrativa. Nesse contexto, as Secretarias de Fazenda deixam de exercer papel predominantemente arrecadatório para assumir posição estratégica na coordenação do novo federalismo fiscal brasileiro. A implementação da Emenda Constitucional nº 132 exigirá organizações capazes de articular interesses federativos, produzir informações qualificadas, construir consensos e conduzir processos permanentes de cooperação institucional.
Essa transformação modifica profundamente a natureza da gestão fazendária. Durante décadas, o desempenho das administrações tributárias foi avaliado, sobretudo, por indicadores relacionados à arrecadação, ao combate à evasão fiscal e à eficiência da fiscalização. Embora essas atribuições permaneçam essenciais, elas já não são suficientes para responder às exigências do novo modelo institucional.
A Reforma amplia significativamente o campo de atuação das Secretarias de Fazenda, que passam a desempenhar funções relacionadas ao planejamento estratégico, à coordenação interfederativa, à inteligência fiscal, à gestão de riscos, à produção de evidências para formulação de políticas públicas e à construção de ambientes institucionais favoráveis ao desenvolvimento econômico.
Essa evolução aproxima a administração fazendária de uma concepção contemporânea de capacidade estatal, segundo a qual instituições sólidas constituem condição indispensável para o crescimento econômico sustentável. North (1990) demonstrou que o desenvolvimento depende da existência de instituições capazes de reduzir incertezas e conferir previsibilidade às relações econômicas. Williamson (1985), ao analisar as estruturas de governança, evidenciou que a qualidade das instituições influencia diretamente os custos de transação e o desempenho das organizações.
A Reforma Tributária desloca, desse modo, parte do debate da tributação para a qualidade institucional, atribuindo às Secretarias de Fazenda responsabilidades que ultrapassam a administração do sistema tributário e alcançam a própria construção de um ambiente econômico mais competitivo.
A atuação dessas instituições também passa a dialogar diretamente com fatores associados ao desenvolvimento econômico. A estabilidade das regras tributárias, a uniformidade interpretativa, a redução do custo de conformidade, a interoperabilidade dos sistemas fiscais e a previsibilidade das decisões administrativas contribuem para reduzir custos de transação, ampliar a segurança jurídica e fortalecer o ambiente de negócios. Em economias cada vez mais integradas, esses elementos influenciam decisões de investimento privado, localização de empreendimentos, produtividade e competitividade, tornando a qualidade da governança fiscal um ativo estratégico para o desenvolvimento nacional.
Nesse contexto, a inteligência fiscal assume papel igualmente relevante. O avanço da transformação digital, da análise de dados, da interoperabilidade entre administrações tributárias e da utilização de informações em tempo real amplia significativamente a capacidade do Estado de formular políticas públicas baseadas em evidências. As Secretarias de Fazenda deixam de atuar apenas como gestoras da arrecadação para consolidarem-se como produtoras de inteligência estratégica, capazes de subsidiar decisões relacionadas ao planejamento, aos investimentos públicos, ao equilíbrio fiscal e ao desenvolvimento regional.
Essa transformação aproxima a experiência brasileira de concepções contemporâneas de governança pública. Ostrom (2010) demonstrou que sistemas policêntricos produzem melhores resultados quando diferentes instituições cooperam em torno de objetivos comuns, preservando autonomia e responsabilidade compartilhada. March e Olsen (1989), por sua vez, ressaltam que o desempenho institucional decorre menos do desenho formal das organizações e mais da qualidade das rotinas, das práticas e da cultura administrativa desenvolvidas ao longo do tempo. Sob essa perspectiva, a implementação da Reforma Tributária dependerá da capacidade das administrações fazendárias de construir relações permanentes de cooperação, aprendizado institucional e coordenação Inter federativa.
A ampliação desse papel também modifica a própria compreensão da responsabilidade fiscal. Tradicionalmente associada ao equilíbrio das contas públicas e ao controle do gasto, ela passa a incorporar uma dimensão mais ampla, relacionada à criação de condições para o desenvolvimento econômico sustentável. A gestão fazendária deixa de ser avaliada apenas pela arrecadação ou pelo cumprimento de metas fiscais e passa a considerar sua contribuição para o aumento da produtividade, para a ampliação da capacidade de investimento dos entes federados, para o fortalecimento da competitividade da economia e para a melhoria do ambiente institucional.
Esse cenário aproxima a atuação das Secretarias de Fazenda do conceito de valor público desenvolvido por Moore (1995). A arrecadação permanece condição indispensável ao financiamento das políticas públicas, mas deixa de representar um fim em si mesma. Sua finalidade passa a ser a produção de resultados capazes de ampliar o bem-estar coletivo, fortalecer as capacidades estatais e criar condições para que crescimento econômico, desenvolvimento regional e responsabilidade fiscal avancem de forma integrada.
Neste quadro, o protagonismo das Secretarias de Fazenda decorre menos das competências que lhes são atribuídas pela Constituição e mais da responsabilidade institucional que assumem na condução do novo modelo federativo. Caberá a essas organizações transformar a arquitetura normativa da Reforma Tributária em práticas administrativas estáveis, coordenadas e orientadas para resultados, preservando simultaneamente a autonomia federativa, a segurança jurídica e a capacidade de promover desenvolvimento econômico.
Essa talvez seja a principal lição da experiência brasileira. Reformas tributárias podem modificar competências, simplificar sistemas e reorganizar estruturas institucionais. Seu êxito, entretanto, dependerá da capacidade das organizações encarregadas de implementá-las de construir confiança, produzir coordenação e transformar boas regras em bons resultados. Em última análise, o sucesso da Reforma Tributária será explicado menos pelo texto constitucional e mais pela qualidade das instituições responsáveis por sua execução.
Quadro 1 – Síntese do modelo proposto: da competição tributária à governança federativa
| Modelo predominante (até EC nº 132) | Modelo inaugurado pela EC nº 132 |
|---|---|
| Competição tributária | Coordenação institucional |
| Incentivos fiscais | Governança interfederativa |
| Guerra fiscal | Cooperação federativa |
| Autonomia decisória isolada | Decisão compartilhada |
| Desenvolvimento via competição | Desenvolvimento via coordenação |
| Paradoxo da Renúncia (Renunciar para aumentar a arrecadação) | Modelo de Coordenação Federativa |
| Ênfase na arrecadação | Ênfase na criação de valor público |
| Secretarias como administradoras tributárias | Secretarias como líderes da governança fiscal |
Fonte: elaborado pelo autor.
A síntese apresentada evidencia que a Reforma Tributária transcende a substituição de instrumentos arrecadatórios. O deslocamento da lógica da competição para a coordenação representa uma mudança de paradigma na organização do federalismo fiscal brasileiro. Compreendido o novo papel das Secretarias de Fazenda, impõe-se uma questão decisiva: quais condições permitirão que essa nova governança produza, efetivamente, desenvolvimento econômico e fortalecimento do pacto federativo?
Valdivino de Oliveira é secretário de Economia do Distrito Federal. Economista, professor de economia por mais de 43 anos na Pontifícia Universidade Católica de Goiás (PUC Goiás), encontra-se em fase final do doutorado em administração pública, com pesquisa dedicada aos desafios da reforma tributária e da governança do federalismo fiscal brasileiro.
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