Reconhecer o papel desempenhado pelos incentivos fiscais no desenvolvimento regional brasileiro não significa ignorar suas limitações. Da mesma forma, admitir a necessidade de uma nova arquitetura tributária também não implica concluir que o modelo anterior tenha fracassado. Essa distinção é fundamental para compreender a evolução do federalismo fiscal nas últimas décadas.
Sob diversos aspectos, a experiência brasileira revelou resultados expressivos. A arrecadação tributária cresceu de forma consistente ao longo do período de vigência do atual sistema, acompanhada pelo fortalecimento institucional das administrações tributárias estaduais. As Secretarias de Fazenda passaram por um amplo processo de modernização, incorporando tecnologia da informação, inteligência fiscal, documentos eletrônicos, auditoria digital, cruzamento de bases de dados e novos mecanismos de conformidade tributária. O próprio ICMS consolidou-se como a principal fonte de financiamento dos estados e um dos pilares da capacidade de atuação dos governos subnacionais.
Esses resultados demonstram que o debate em torno da Reforma Tributária não decorre de uma suposta incapacidade arrecadatória do sistema anterior. Ao contrário, o modelo mostrou-se eficiente na geração de receitas e no financiamento das políticas públicas. A questão central situa-se em outro plano: a utilização da política tributária como principal instrumento de promoção do desenvolvimento regional passou a produzir tensões institucionais que ultrapassavam os limites da própria tributação.
Durante muitos anos, os incentivos fiscais exerceram funções que, em grande medida, extrapolavam sua natureza original. Buscou-se compensar, por meio da política tributária, deficiências de infraestrutura, limitações logísticas, desigualdades regionais, baixa densidade industrial e restrições ao ambiente de negócios. Em diversos casos, essa estratégia produziu resultados relevantes, atraindo investimentos e impulsionando economias locais. Entretanto, também revelou os limites de uma política pública chamada a responder, isoladamente, por desafios cuja solução depende de um conjunto muito mais amplo de instrumentos de desenvolvimento econômico.
Se, em determinado momento histórico, a renúncia fiscal contribuiu para reduzir assimetrias regionais e ampliar a atividade econômica, sua utilização continuada passou a gerar efeitos colaterais igualmente relevantes, com a receita estadual crescendo mais rapidamente, evidenciando o chamado “Paradoxo da Renúncia”. A multiplicação de regimes especiais, a crescente complexidade normativa, a intensificação dos litígios tributários e a permanente disputa por novos incentivos evidenciaram que o modelo se aproximava do limite de sua capacidade como mecanismo estruturante de desenvolvimento regional, e, ao final dos anos 2010, com maturidade, Estados e Congresso Nacional pacificaram a tensão entre os estados e colocaram ordem nestes incentivos.
Não se trata de afirmar que a competição tributária deixou de produzir resultados. Trata-se de reconhecer que ela já não era suficiente para responder, sozinha, às transformações econômicas e institucionais experimentadas pelo país. A crescente integração dos mercados, a digitalização da economia, a reorganização das cadeias produtivas e a necessidade de maior segurança jurídica passaram a exigir mecanismos de coordenação capazes de compatibilizar autonomia federativa, estabilidade normativa e desenvolvimento regional.
É nesse cenário que a Emenda Constitucional nº 132, de 2023, inaugura uma nova etapa do federalismo fiscal brasileiro. A proposta deixa de concentrar esforços exclusivamente na competição tributária e passa a privilegiar mecanismos nacionais de coordenação, governança compartilhada e harmonização institucional. Essa mudança representa uma inflexão histórica, mas também inaugura novos desafios.
O primeiro deles diz respeito ao próprio equilíbrio do pacto federativo. Durante décadas, parcela significativa da autonomia econômica dos estados foi exercida por meio da política tributária. A criação do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), a instituição do Comitê Gestor e a uniformização progressiva das regras de tributação deslocam parte dessa capacidade decisória para estruturas compartilhadas de governança. Sob a perspectiva da racionalidade econômica, esse movimento tende a reduzir conflitos e aumentar a previsibilidade do sistema. Sob a perspectiva federativa, contudo, surge uma questão igualmente relevante: como ampliar a coordenação nacional sem esvaziar a autonomia política e financeira dos entes federados?
Esse talvez seja o principal desafio da Reforma Tributária. Se o modelo anterior revelou os limites da competição como estratégia predominante de desenvolvimento, o novo modelo precisará demonstrar que a coordenação federativa é capaz de produzir convergência econômica, fortalecer a segurança jurídica e preservar a autonomia constitucional dos estados. Em outras palavras, a substituição da competição pela coordenação não encerra o debate, apenas desloca seu eixo para uma nova dimensão do federalismo brasileiro.
É justamente essa transição que redefine o papel das Secretarias de Fazenda. Se antes o protagonismo dessas instituições estava fortemente associado à formulação de políticas tributárias voltadas à atração de investimentos, o novo contexto amplia suas responsabilidades. Além de administrar receitas, caberá às administrações fazendárias atuar na construção de consensos federativos, na coordenação institucional e na implementação de uma governança capaz de transformar a Reforma Tributária em desenvolvimento econômico sustentável.
Se a competição tributária revelou seus limites como principal instrumento de desenvolvimento regional, resta compreender qual arquitetura institucional foi concebida para substituí-la.
Valdivino de Oliveira é secretário de Economia do Distrito Federal. Economista, professor de economia por mais de 43 anos na Pontifícia Universidade Católica de Goiás (PUC Goiás), encontra-se em fase final do doutorado em administração pública, com pesquisa dedicada aos desafios da reforma tributária e da governança do federalismo fiscal brasileiro.
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