Por Eurico Santi e Rodrigo Caldas
1. O Imposto Seletivo: o labirinto residual da reforma tributária
A Emenda Constitucional 132/2023 introduziu o Imposto Seletivo (IS) mediante a inclusão do inciso VIII ao artigo 153 da Constituição Federal. Essa posição sistemática é, no entanto, enganosa na sua aparente simplicidade: o IS tem tratamento constitucional específico que o diferencia radicalmente dos outros impostos elencados no mesmo artigo.
A diferença começa pelo veículo normativo exigido para sua instituição. Enquanto os demais impostos do artigo 153 são, em regra, instituídos e regulamentados por lei ordinária, a EC 132/2023 reservou ao IS um regime legislativo próprio: lei complementar para a instituição e regulamentação do tributo, e lei ordinária para a fixação das alíquotas. Essa bifurcação não é técnica isolada — é a expressão normativa de uma concepção específica sobre o que é e para que serve o IS.
A origem dessa concepção remonta aos trabalhos do Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), elaborados a partir de 2014 no Núcleo de Estudos Fiscais da FGV Direito SP. A Nota Técnica original do CCiF (2019) apresentou o IS como complemento indispensável ao IBS precisamente para isolar a extrafiscalidade do sistema: “ao contrário do IBS, que é um imposto com finalidade arrecadatória, o imposto seletivo tem finalidade puramente extrafiscal (regulatória).” Esse princípio fundador atravessou todos os relatórios legislativos — Aguinaldo Ribeiro na Câmara (2021 e 2023) e Eduardo Braga no Senado (2023) — e chegou intacto ao texto final da EC 132/2023.
Esse desenho institucional confirma-se na própria sequência normativa da reforma. A Lei Complementar n. 214, de 16 de janeiro de 2025, instituiu o IS no plano infraconstitucional. Poucos meses depois, a Lei Complementar n. 227, de 13 de janeiro de 2026 — ao instituir o Comitê Gestor do IBS (CGIBS) e alterar dispositivos da LC 214/2025 — demonstrou na prática que qualquer modificação na estrutura institucional do sistema IBS/IS percorre, necessariamente, o rito parlamentar da lei complementar, aprovada por maioria absoluta do Congresso Nacional (art. 69 da CF). O instrumento normativo escolhido pelo legislador não foi acidental: foi o único constitucionalmente adequado.
2. Saúde e Meio Ambiente como Bens Jurídicos de Competência Nacional
O IS somente pode ser instituído sobre bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente. Essa limitação material não é acidental. Saúde e meio ambiente são bens jurídicos constitucionalmente protegidos com tratamento sistemático de competência concorrente e comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
A saúde é direito social inscrito no artigo 6º da Constituição, com competência comum para cuidar da saúde pública (art. 23, II), competência concorrente para legislar sobre sua defesa (art. 24, XII) e obrigação municipal de prestação de serviços com cooperação estadual e federal (art. 30, VII). O meio ambiente ecologicamente equilibrado é direito de todos e bem essencial à qualidade de vida (art. 225), com competência comum para proteção (art. 23, VI), legislativa concorrente (art. 24, VI) e princípio expresso da ordem econômica que autoriza tratamento fiscal diferenciado segundo impacto ambiental (art. 170, VI).
Não existe hierarquia entre os entes federados. A proteção da saúde e do meio ambiente é responsabilidade conjunta de todos eles. Esse é o fundamento constitucional para a exigência de lei complementar: não um capricho formalista, mas o reconhecimento de que o tributo incide sobre matérias de interesse nacional, cujo equilíbrio entre os entes exige instrumento normativo de maior densidade democrática e processual. A LC 227/2026, ao criar o CGIBS — órgão com administração compartilhada entre Estados, Distrito Federal e Municípios —, reitera que o IBS e o IS são tributos de governança nacional, incompatíveis com a gestão unilateral do Poder Executivo federal.
3. A Estrutura do Processo Legislativo no §6º do Artigo 153
O artigo 153, §6º, introduzido pela EC 132/2023, traz dois incisos que merecem atenção especial.
O inciso V permite a concomitância do IS com fatos geradores e bases de cálculo de outros tributos. Trata-se de autorização constitucional expressa que excepciona a lógica geral de repartição de competências tributárias, que evita sobreposições de fatos geradores. Ao assim dispor, o constituinte reconheceu a natureza especialíssima do IS: ele não compete com os demais tributos porque não tem a mesma finalidade. O IS não é instrumento arrecadatório — é instrumento regulatório. Sua incidência sobre fatos geradores já tributados por outros tributos serve para sinalizar preços, desestimular condutas nocivas e internalizar externalidades negativas.
O inciso VI reserva à lei ordinária o estabelecimento das alíquotas do IS. Em relação aos demais impostos do artigo 153, a Constituição refere-se genericamente a “lei” ao tratar de alíquotas. No caso do IS, a referência é expressa e categórica: “lei ordinária.” Não “lei”, mas “lei ordinária.”
Essa distinção não é redundância. A expressão “lei ordinária” exclui, por definição, a medida provisória com força de lei (artigo 62 da Constituição). Embora a medida provisória tenha “força de lei”, ela não é “lei ordinária” — é ato normativo com hierarquia legal distinta, oriundo de processo constitucional distinto, com pressupostos próprios (relevância e urgência) e sujeito a vedações específicas. A reserva constitucional de lei ordinária, portanto, não é cláusula genérica — é exclusão deliberada do instrumento de governo por excelência do Poder Executivo.
4. A Impossibilidade Jurídica da Medida Provisória para Alíquotas do IS
A reserva de lei ordinária para as alíquotas do IS não é mera formalidade processual. Ela integra um conjunto normativo coerente, construído sobre a premissa de que o IS — por sua natureza extrafiscal e por incidir sobre bens jurídicos de competência nacional — exige deliberação parlamentar plena.
Essa reserva se soma à lógica do IS como instrumento de proteção de bens jurídicos coletivos, que são, por expressa determinação constitucional, responsabilidade compartilhada de todos os entes da federação. Admitir a medida provisória como veículo para fixação de alíquotas do IS significaria conferir ao Poder Executivo a capacidade de alterar unilateralmente, com eficácia imediata, instrumento tributário cujo conteúdo afeta interesses nacionais concorrentes — o que o processo legislativo do IS foi especialmente desenhado para evitar.
Há ainda o argumento sistemático: a EC 132/2023 exigiu lei complementar para a instituição do IS porque reconheceu a abrangência nacional da matéria. A reserva de lei ordinária para alíquotas é parte desse mesmo arranjo. Ao exigir deliberação parlamentar específica para a fixação das alíquotas, o constituinte assegurou que o Congresso Nacional — instância de representação de todos os entes e interesses — seja o árbitro definitivo sobre o grau de desestímulo tributário que a sociedade deseja impor a cada produto ou serviço nocivo. A medida provisória rompe com essa lógica ao restituir ao Executivo o domínio sobre o principal parâmetro regulatório do imposto.
Esse entendimento é reforçado pela prática legislativa da reforma: a Lei Complementar n. 227/2026, ao instituir o CGIBS e alterar dispositivos da LC 214/2025 — que contém o regramento do IS —, foi aprovada como lei complementar, e não como medida provisória. O legislador soube distinguir: matéria de ordem institucional e regulatória do IBS exige LC; alíquotas do IS exigem lei ordinária. Nenhuma dessas etapas admite o atalho do Executivo. Ademais, o art. 55 da LC 227/2026, ao enunciar os princípios que regem o processo administrativo tributário do IBS — simplicidade, transparência, lealdade e boa-fé, cooperação, segurança jurídica e devido processo legal —, evidencia que o espírito da reforma é o de uma tributação construída com o contribuinte, sob controle parlamentar, e não imposta por decreto de urgência.
5. O IS como Tributo de Natureza Especialíssima: Consequências Interpretativas
O Imposto Seletivo é tributo de natureza especialíssima — e essa especialidade tem consequências interpretativas diretas. O IS não pode ser lido com as categorias do sistema tributário anterior. Não é IPI expandido, não é ICMS setorial, não é arrecadação disfarçada de regulação.
A nota técnica do CCiF que lhe deu origem o concebeu como “guardião da extrafiscalidade”: mecanismo pelo qual o novo sistema tributário, fundado na neutralidade plena do IBS/CBS, poderia exercer influência regulatória sobre condutas nocivas sem comprometer a lógica de base ampla e alíquota uniforme do IVA dual. Essa função é constitucionalmente protegida: qualquer tentativa de usar o IS como instrumento predominantemente arrecadatório representa desvio de finalidade que a estrutura normativa da EC 132/2023 foi desenhada para prevenir.
O processo legislativo específico reservado pelo artigo 153, §6º, é, nesse contexto, uma trava constitucional contra o desvio de função: ao exigir lei complementar para instituição e lei ordinária para alíquotas, o constituinte criou um filtro parlamentar que torna politicamente custoso — e juridicamente questionável — o uso do IS para fins alheios à proteção da saúde e do meio ambiente.
6. Conclusão
O Imposto Seletivo inaugurado pela EC 132/2023 é tributo de design constitucional cuidadoso, cujo processo legislativo reflete sua função: não arrecadar, mas regular. A exigência de lei complementar para sua instituição decorre do reconhecimento de que saúde e meio ambiente são bens jurídicos de competência nacional concorrente; a reserva de lei ordinária para suas alíquotas assegura que o Congresso Nacional seja o árbitro definitivo sobre o grau de desestímulo tributário da sociedade.
A instituição de alíquotas do IS por medida provisória é juridicamente impossível. A Constituição não disse “lei” — disse “lei ordinária.” Essa diferença é deliberada, consequente e inafastável. Ignorá-la seria converter o IS em instrumento de governo ao sabor do Executivo — exatamente o que o legislador constitucional, ao reservar ao Congresso a deliberação sobre seus parâmetros essenciais, se propôs a evitar. A LC 227/2026 — ao tramitar pelo processo legislativo complementar para alterar a LC 214/2025 em matéria institucional do IBS — é a mais recente confirmação de que a reforma tributária brasileira foi construída para durar: não pela velocidade do decreto, mas pela legitimidade do parlamento.
Eurico Marcos Diniz de Santi é Professor do Mestrado/Doutorado profissional da FGV Direito SP, fundador do NEF/FGV, onte teve origem o “PROJETO NOSSA REFORMA TRIBUTÁRIA (2014), fundador do CCiF (Centro de Cidadania Fiscal – 2015), onde se concretizou as notas técnicas e o texto base da EC 132/23 e do projeto “Nosso Orçamento Público” (2026). Autor do livro “Reforma Tributária Para Você, Contribuinte” (680 páginas que será lançado no início de julho/2026 pela Editora Thomson Reuters).
Rodrigo Caldas é Advogado com extensa liderança Jurídica, Tributária e de Rel. Gov. em multinacionais. LLM Tax (King’s College London), MSc Taxation em curso (University of Oxford, 2027). Formação executiva pela Wharton School of Business e Harvard Kennedy School.
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